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东阳义乌水权交易的剖析与水市场规范运作之思考
时间:2016-08-17| 编辑:sutong|【

20001124日,浙江中部的东阳、义乌两市进行了我国首例水权交易,进而引起了全国范围内的水权实践和理论探索的大讨论。这次水权交易出现在世纪之交和经济发达的东阳、义乌决非偶然之事。其中表明要解决我国的水资源短缺问题,完全依靠传统的水分配模式已难以适应,市场经济对水的配置方式必将在经济发达又水资源余缺不一的地区对传统模式进行变革。 

然由于水法律规范制订的滞后,以及客观条件的限制,和主观上的利益驱动,使得东阳、义乌的水权交易既有其首创精神,符合时代的潮流,对我国水权制度的改革和水市场的形成有着开创、借鉴和促进的作用,又作为新事物,难免存在不完备之处,尤其是在处置因此而涉及的从另一流域梓溪引水到横锦水库的方案和做法上,存在不足和不规范的问题。 

水德含和,变通在我。本文通过对东阳、义乌水权交易事件的回顾、分析和评价,提出了今后水权交易应制定的规范和遵循的原则,在实践的基础上对一些理论问题也进行了探索。希翼对当今的实践者和理论研究者提供借鉴和参考依据。 

一、事件经过 

浙江省东阳、义乌水权交易产生于水资源供求余缺不一的相邻两个行政区域内,这两个市(县)也是经济发达地区。这次水权交易,在我国水利史上为首创之举;在我国当今日益发展的商品经济社会中也是令世人瞩目的大事。回顾总结这一事件的过程情况,对分析研究我国水资源状况,水权交易的萌发与发展,作为政府应如何评价、引导和规范,既是一个必不可少的基础环节,也有着十分重要的意义。 

(一)缘起两市水资源余缺不一 

1、东阳、义乌水资源状况 

建筑之乡闻名全国的东阳市,20世纪末以来经济呈现了持续高速发展的态势。该市总面积为1739平方公里,人口78.6万。境内最大河流——钱塘江的三大源流之一的金华江流入境内。金华江又名婺江,河长195公里,流域面积6782平方公里。主源为东阳北江,发源于磐安县山环乡龙乌尖,西北流经史姆(今双溪),而后流入横锦水库,又西流经义乌,至江湾与东阳南江汇合后称东阳江;东阳江全长57公里,多年平均径流量达8.74亿立方米。又西南流经佛堂,至金华市区,与武义江汇合后称金华江,西北流至兰溪市后汇入衢江。在东阳境内除东阳江外,还有南江及其它溪流,该市水资源总量16.08亿立方米。1999年,东阳市农业用水1.8亿立方米,工业供水0.35亿立方米,城镇供水0.22亿立方米,水力发电用水4.52亿立方米。该市具有相对水资源较丰沛,水质较好的特点。 

为节约水资源,提高灌溉效益,1998年东阳市着手对境内两个较大灌区横锦水库灌区和魏山灌区进行配套建设。其中横锦水库灌区是全市最大的一个灌区,始建于1958年,1964年建成,1984年完成按可能最大暴雨PMP洪水标准保坝施工任务。但由于溢洪道进口控制设施一直未安装,1.732亿立方米的设计正常库容只能蓄1.427亿立方米。限于当时条件,水库的建设标准低,质量不高,经过30多年运行,渠道渗漏严重,干渠水利用系数仅0.5左右,加之田间渠系不配套,普遍采用大水漫灌和串灌,造成整个灌区上游淹、中游阻、下游旱的水旱灾害频发、水资源浪费严重的状况。实际灌溉面积也逐年减少,到1998年,设计12万亩的灌溉能力实际只有8万多亩。 

为综合改善水环境,东阳市的以上两个灌区设施配套建设项目被列入了国家农业综合开发水利骨干工程。横锦水库灌区建设的项目主要内容是投入3880多万元,进行69公里干渠拓宽和防渗衬砌,10公里干渠延伸建设,5条支渠改建和43 渠道公里防渗加固,4扇溢洪道口弧形闸门建设等内容。 

项目实施后节水增效显著:可通过提高正常蓄水位,增加供水能力2392万立方米,干渠水利用系数提高到0.9,渠系水利用系数提高到0.65,节约灌溉用水2981万立方米;扩大灌溉4.59万亩,恢复灌溉面积 3.2万亩,改善灌溉面积8.14万亩;节水灌溉面积7.5万亩,改善排涝面积10.5万亩,下游河道防洪能力提高到20年一遇。总之,通过开发改造项目实施,水库可以新增城镇供水能力5300万立方米。水资源利用率在改造建设中得到了明显提高。 

与东阳市毗邻,同饮一江水的义乌市总面积1103平方公里,总人口66万,有耕地2.3万公顷。该市人均水资源占有量为1130立方米,但由于地形条件、水污染等原因,虽境内小(2)型以上的水库有上百座,但总蓄水量仅1.5亿立方米,呈现了相对水资源占有量少,受污染严重的特点。尤其是该市近年在由小城市迅猛发展到中等城市,并正朝着大城市发展的过程中,水成了主要的制约因素之一。1997年以前,居住在城里的人们饱尝了饮水之苦,义乌江污染严重,地下水含有害矿物质严重超标,当地人买矿泉水回家饮用、做饭招待客人是习以为常之事。 

20世纪90年代以来义乌市在做好水文章上作出了许多努力,但仍满足不了可持续发展的需要。虽前几年引入市场机制建设的八都水库自1997年以来已发挥了效益(该水库现年供水量为2300万立方米,已基本达到设计要求),使现有供水能力达到日9万吨,基本满足了老城区的供水要求,但义乌新城区日新月异的发展,人口和规模已超过老城区,整个市区有常住人口35万;按照发展目标,未来10年中,该城要建设成为50万人口以上的大城市,因之,水已日益成为制约这座城市崛起的瓶颈。义乌市寻找新水源的愿望越来越迫切,饮用优质水的希求与日俱增。 

2、实施水权交易的提出和主要内容 

在义乌人视野之中,东阳具有得天独厚的好环境:与义乌同属钱塘江重要支流金华江流域位居上游,是该流域内水资源相对丰富的一个县级市,人均水资源2126立方米(比义乌多88%),境内拥有两座大型水库;库区没有什么污染而水质优良。两市不仅毗邻,而且市中心相距不过10多公里,因此如果能引东阳水进入义乌,同饮上游优质水,那真是其利无穷。10年前,就有人提议到东阳引水;10年间,随着经济的发展,人民生活质量要求的提高,喝清纯甘甜的东阳水的渴望便更为强烈。 

精明的东阳人也意识到,通过节水灌溉工程得到多余的清水不能让它白白注入东阳江流走,要设法使其为东阳创造效益。目前横锦水库已建成供水能力10 立方每秒的水厂,每年向东阳城供水约1040万立方米,年农业灌溉用水约5700万立方米。该水库在满足区域农业灌溉及城市供水水量外,还有1.65亿立方米可以利用。除了为全市未来的发展用水留有余地,丰余的水资源怎样让它发挥更好的效益?东阳、义乌是商品经济发达地区,这里的人们具有一种强烈的进取精神和创业意识,市场经济也日益发展完善。近年水利部又提出了资源水利的理念,合理利用水资源,优化水资源的配置,把水当作商品已逐渐进入了课题。现实的状况和社会环境终于使东阳、义乌人共同把目光投向了水权交易。东阳人认识到如果将丰余的1/3水转让,2/3水作为未来发展的储备,这不仅不会影响全市的灌溉和城镇供水,还可以用转让金加快全市水利设施改造步伐,使全市水利建设上一个新台阶,把节约用水提高到一个新水平。一个要买,一个愿卖,水权交易逐渐变为现实。 

20001124日,是东阳、义乌两市水利史上的一个值得纪念的日子,也是浙江水利史上的一个值得记载的日子:这两个市分别由水利部门达成的一致意向后进行投票表决,在双方均获全票通过之后,在东阳举行了一个简朴而慎重的用水权转让协定签字仪式。 

协议的主要内容:一是义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的使用权。二是转让用水权后水库原所有权不变,水库运用工程维护仍由东阳负责,义乌按当年实际供水量每立方米0.1元支付综合管理费(包括水资源费)。三是从横锦水库到义乌引水管道工程由义乌市规划设计和投资建设,其中东阳境内段引水工程的有关政策处理和管道工程施工由东阳市负责,费用由义乌承担。 

(二)梓溪引水引起嵊州方的不满 

1、东阳关于梓溪引水的设想 

梓溪发源于东阳上村乡泽山,海拔高程850米。梓溪为曹娥江支流长乐江的源头,位于东阳市境内,流域集水面积为77平方公里,占曹娥江流域面积的1.3%,主流长度34公里。流经上村、佐村、宅口、巍山等四个乡镇,至巍山镇尚誉村入嵊州市。在嵊州市境内称西溪(集水面积217.8平方公里),流至长乐镇与南溪会合后称长乐江(集水面积877平方公里)。梓溪流域内植被良好,自然调蓄能力强。该流域地处亚热带季风气候区,气候温和,四季分明,雨量充沛。与金华江属二个流域。为了充分利用梓溪流域水资源,东阳市规划在梓溪流域兴建厦城水库,实施二级水电开发,并准备投资3000万元,开挖8公里隧洞,将二级电站发电后的尾水引入横锦水库,这样每年可增加5000多万立方米的蓄水。按东阳通过多家媒体的说法,也就是横锦水库每年卖给义乌市的近5000万立方米的水,只占水库蓄水量的八分之一左右,且这部分水并非横锦水库原有的水,而是通过调节引梓溪流域入横锦水库的水。 

关于梓溪流域水资源开发的提出在东阳已非一日,现有资料表明东阳市人民政府于20001023日曾以《关于梓溪流域水资源开发规划的批复》,致该市水利水电局:市水利水电勘测设计所编制的梓溪流域水资源开发规划报告,市政府原则同意该规划,请协助开发业主抓紧组织实施。并于是年已开始了部份地质勘探等基础工作。 

东阳方不但编制了批复规划,还将准备在梓溪引水之设想与水权交易的报道联系在一起,作为一个组合事件,同时在全国多家资讯媒体进行宣传,似乎此引水方案已经确定,工程将要实施。 

2、毗邻嵊州方的反响 

嵊州市位于东阳市北缘,嵊州对毗邻地东阳、义乌的水权交易首先是带着关注的态度来对待的。然这一水权交易给嵊州人不仅是启示,很快从媒体上得知东阳将从梓溪引5000万方水到横锦水库,买横锦水即是买梓溪水。于是随之而产生了疑虑,义乌买东阳横锦水需付款,要订协定,而流经嵊州境内曹娥江支流长乐江上的梓溪水将大部被引入东阳属另一流域的横锦水库之中,照此,东阳有水权,嵊州是否也有水权?嵊州方的权益有否受到了损害?引梓溪水应经过那些程序和手续?针对东阳方在全国媒体接二连三的报道,似乎引水既成事实,将要实施,嵊州方意识到自身利益受到侵害,终于再难沉默,于是200141日《绍兴日报》上发表了记者寿为国的报道《东阳卖水卖的是谁的水》,其中指出具体分析东阳——义乌水权转让事件,不难发现,东阳名为卖横锦水库水资源实际上卖的是梓溪水资源。又时嵊州市水电局负责人指出:一旦东阳实施梓溪引水工程后。原来每年流入长乐江的数千万立方米水资源将被引作他用,长乐江来水将大大减少,甚至有可能形成局部断流,从而对南山水库灌区10万亩农田灌溉,对嵊州城市供水造成影响,同时也使一些国家已投入大量资金建设的水利工程难以发挥效益。 

与此同时嵊州市又正式行文向浙江省水利厅上报了《关于东阳市计划兴建梓溪跨流域引水工程将对我市带来严重影响的反映》的专题文件,指出了:此举将严重影响我市水资源的供求平衡;将严重影响我市已建和在建水利工程效益的发挥;将严重影响我市曹娥江流域生态平衡等问题。 

3、引发了关于水权实践和理论的讨论 

2001210日《中国水利报》头版头条报道了《东阳把5000万方水权卖给义乌》后,《中国水利报》同时刊发了评论《中国水权实践的起点》,其中给予高度评价,指出:东阳——义乌水权转让经验告诉大家,在社会主义市场经济条件下,水权理论对水权实践具有不可替代的重大引导作用,水权实践迫切需要水权理论的引导。同时大家也要看重群众的首创精神,深入实际认真搞好调查研究,认真总结和学习充满活力的新鲜经验,在实践中不断检验理论和发展理论。 

《中国水利报》还认为:东阳、义乌水权转让的成功实践对于我国的水资源管理具有重要的现实意义和深远的历史意义。两市水权转让的经验将对全国的水权转让起到积极的示范作用。可以预见,在今后的几年中,水权转让的实践会在全国许多地区不断进行,特别是在跨流域调水、跨地区引水以及节水工程的建设方面,水权转让手段将会得到越来越广泛的应用。 

在对东阳、义乌水权交易充分肯定的同时,《中国水利报》还提出了一些相关的问题:东阳、义乌水权转让还将促使大家思考一些更深层次的水资源管理问题。首先,我国的《水法》及相关的法规政策,很少涉及水权的内容,更没有论及水权转让的内容,因此,尽快建立和完善相应的法律、法规是完全必要的。其次,水权的转让应该有良好的基础条件,要有高质量的水资源规划,水权转让要在水资源的有效量非常清晰的情况下才能很好地进行;水权转让前还要论证对周边地区、其它用水户及环境等方面的影响;水权要得到合理的分配和确认;要有良好的水权转让(交易)制度。这些都是摆在大家广大水利工编辑面前艰巨而迫切的任务。 

不久,水利部部长汪恕诚发表了讲话:水权的应用,可以有效地提高水资源的优化配置,有利于提高用水效率。他认为,浙江的这次水权交易是我国水资源改革的重要尝试。这种水权交易在南水北调后,将会经常碰到,所以这次的水权协议对正在进行的《南水北调工程总体规划》前期工作有着重要意义。 

浙江省水利厅厅长张金如对这次水权交易高度赞赏,认为这个事件的重要意义至少有四:一是实现双赢,对两市的经济发展都有利。二是有利于运用市场优化配置水资源。三是为跨流域或跨区调水探索了市场协调机制,跨流域、跨区调水涉及问题较为复杂,上级行政机关组织和协调耗时耗力,往往难以达成一致;东阳和义乌两市自行达成一致意见的重要原因是双方从用水权转让市场角度出发,利用市场原则来运作。四是为两地资源共享、基础设施共建和区域合作、共谋发展进行了有益的探索。 

义乌市委书记励志海对本次水权交易站在战略的高度进行了具体分析:义乌市目前的水资源状况如不解决,会成为制约全市实现现代化和建成50万人口以上商贸名城的瓶颈。通过购买水权解除这个瓶颈,也就为义乌的可持续发展创造了条件,也使水资源得到了合理、有效的利用。如果通过政府行为的方式来解决,可能还要拖上好几年,也可能是强扭的瓜不甜。从表面上看大家花了2亿元,其实很合算,一是大家境内再也没有造一个5000万立方米以上的蓄水水库的条件;二是即便有条件建水库,近期的供水、水质还是不能保证;三是现在大家花的钱相当于每立方米4元,如果自己建库再加2元还不够。 

东阳市领导对双赢的交易作了充分说明:转让给义乌的水是丰余的弃水。实施节水工程得到的丰余水相当于每立方米1元钱,转让给共饮一江水的毗邻市后回报却是每立方米4元钱,让义乌摆脱了水困,自己则充分利用了水资源的价值,促进了水利建设和经济的发展,可谓两全齐美。 

嵊州方通过资讯媒体报道了对梓溪引水的不同看法后,迅速引起了各级媒体的关注,不但是本省资讯机构争相传媒,一些全国级的资讯媒体也连续报道,其中又以《文汇报》最为集中,嵊州、东阳、义乌都通过媒体发表了各自的观点。 

嵊州方(2001419日) 

嵊州方认为,由于流经嵊州的另三条曹娥江支流中的黄泽江、澄潭江缺乏控制性蓄水工程,新昌江水质污染严重,优质用水只能靠长乐江。目前,长乐江流域有人口40多万,占全市总人口的59%,耕地面积25万亩,占全市的60%多,国内生产总值66.5亿元,占全市的70%,水资源占有量却只有全市平均水平的30%多。而嵊州市的水资源人均拥有量为1700立方米,本来就与全省平均水平2300立方米相距甚远,长乐江流域水资源人均占有量更只有600平方米,为极度缺水地区。 

同时指出,如果东阳市要在梓溪建引水工程,跨流域将梓溪5/6的水卖掉,将使得整个嵊州的经济陷入困境不说,老百姓的生活用水也将得不到保障,更不用说农业用水了。历史上这里村与村之间为争水就经常发生过暴力冲突事件,群众对水的问题一向比较敏感。如果人们最基本的生命权得不到保障,就将引起上下游间的严重纠纷和社会不稳定因素,这是绝不能忽视的。而且,它还将严重影响到长乐江流域已建成和在建水利工程效益的发挥。嵊州市涉及梓溪水源开发利用的水利工程仅在建的投资就达1.5亿元以上,这些工程都是经过行政主管部门审批,由国家投资的,东阳方不能因局部区域的利益擅自调整而使嵊州蒙受巨大损失。 

嵊州市还强调,东阳要将梓溪水卖给义乌,有几个问题值得探讨。首先,行政区域与流域是两个概念,水资源应按流域分配,由流域统一管理。梓溪在东阳,东阳自己要用水可以按一定比例分配,但绝对无权单方将其拿来买卖;其次,相对嵊州来说,东阳用梓溪水也只该占小头,但现在却仗地理位置的优势,要把流向缺水地区的水卖掉,依法依理都说不通;再则,水库是否能将流经的水资源当作自己的财产进行买卖还值得商榷,水本身无价,作为商品买卖的应是它的附加值,即水利工程的建设、管理、维护等费用,永久使用权是否能卖呢? 

嵊州市市长陈月亮指出,任何事情都得按规章办理,希翼东阳方能根据跨流域引水程序办事。在协调、报批等手续均未办的情况下,东阳方就单方面在国家级资讯媒体上发布在梓溪跨流域引水的消息,是很不严肃的,容易制造矛盾,并给各方面工作带来被动。 

东阳方(2001423日) 

东阳方则又说明东阳市将每年5000万立方米水权永久性地卖给义乌,这5000万立方米水并非全是来自梓溪的水,其中梓溪的水只有3000万立方米,另2000万立方米的水则来自同属东阳境内的秀石坑和上村溪,也就是说,梓溪的水并非如嵊州方所说有5/6被截去流入水库,而只是截流了约1/2,另有超过3000万立方米的水还是能流向下游的长乐江,惠及嵊州人民,不太会影响嵊州的农田灌溉和生活用水,嵊州方夸大了梓溪水的惠及面积。将一部分梓溪水截流后流入横锦水库,原流向嵊州丰潭水库的梓溪水自然会断流,丰潭水库是南山水库的上游,因此,截流对丰潭和南山水库的影响是毋容置疑的。嵊州方在建和将建的水利设施会因为梓溪截流而造成损失,但这是嵊州方面的责任。嵊州方本应该充分预计到2002年东阳会自行开发梓溪水资源,而不应一厢情愿地将梓溪的水资源使用期拉长。 

义乌方(2001426日) 

对嵊州、东阳为梓溪引水争论不息的纠纷,义乌方显然不愿介入其中。义乌方认为,东阳市卖给义乌市的年5000万立方米水,用的是梓溪的水,这一点义乌方开始并不知道,因为横锦水库的水本来就十分充裕,每年都有大量的水白白流弃。在东阳、义乌水权交易谈判过程中没有人提起过要引梓溪水入横锦水库。而对于义乌方来说,取水口是在横锦水库,而横锦水库的水来自何处对义乌来说并不重要。无论东阳市是否截梓溪水入横锦水库,都不会影响东阳、义乌间的这次水权交易,因为本次水权交易已经于去年11月下旬签了协议。义乌方已经交了首笔2000万元购水款,有关引水的各项工作已经开始。按照计划,明年6月底前可以完成从横锦水库到义乌的30余公里引水管道工程。 

(三)在实践中不断探索与规范 

1、上级政府、部门进行协调和引导 

随着东阳嵊州水权之争的不断升级,以及双方向上级部门和政府的报告和要求,浙江省水利厅几次召集嵊州、东阳方征询对有关此事的意见,进行协调,希翼平息争论,由省水利厅统一协调解决。2002318日,浙江省副省长章猛进在杭州主持召开关于嵊州市、东阳市梓溪流域引水纠纷协调会,提出了讨论纠纷解决的原则: 

1)根据《水法》的规定,水资源归国家所有。因此,在水资源开发中,县与县之间有纠纷,由市级政府负责协调;市与市之间有纠纷,由省政府负责解决。 

2)在流域水资源分配和开发中,应当遵循上下游统筹兼顾的原则,充分考虑下游的生活、灌溉和生态用水。 

以上原则的确定表明了省政府的这次协调依据是水法规;本次纠纷由省政府进行协调,也体现了在水权问题上省政府的权威性。会议听取了嵊州、东阳市政府关于梓溪流域引水问题的意见,省水利厅提出的协调建议,认为:鉴于嵊州、东阳两市政府1993年签订的《关于建造嵊县丰潭(夏城)引水工程协调纪要》今年底将到期,两市政府应当根据《中华人民共和国水法》的有关规定,本着团结协作、互相支撑的精神,依法解决梓溪流域引水的有关问题。会议议定: 

1)为保证渡汛安全,东阳市夏城电站水库大坝在今年汛期不得施工。鉴于夏城电站水库工期推迟,为充分利用水资源,丰潭引水隧洞封洞时间延期至20031230日。届时封洞方案由省水利厅研究确定,东阳市政府组织实施。 

2)东阳市夏城电站水库大坝擅自开工违反了水利工程建设的有关规定,必须补办审批手续。 

3)省水利厅要按照《中华人民共和国水法》的有关规定,抓紧做好梓溪流域水资源配置规划,经批准后组织实施。东阳市如在近期开发梓溪二级电站,其发电尾水必须流入本流域。 

4)嵊州、东阳市要汲取教训,从大局出发,团结协作,依法开发利用梓溪流域水资源。东阳市要积极帮助嵊州市做好兴建上俞水库和南山水库引水工程的政策处理等工作。省里将对嵊州市建设上俞水库给予一定的资金支撑。 

至此,关于东阳、嵊州在梓溪引水上的争论和矛盾告一段落。由东阳、义乌水权交易引发的另一件跨流域引水的纠纷,由无序开始进入了有序的开发利用程序。回顾其进展过程,可以发现之前是在本流域中的一次水权交易,到后来成为跨流域的水量分配和用水的一次深度实践,难度要比前者更大、更有其实践意义。 

2、编制流域水资源配置专项规划 

2002611日,浙江省水利厅以浙水计[2002]57号文下发《关于下达梓溪流域水资源配置规划任务书的通知》,将梓溪流域水资源配置规划任务书下达给浙江省水利水电勘测设计院,明确提出了规划引导思想,基本原则和规划目标。 

其中明确引导思想为:要全面贯彻国家新时期的治水方针,以水资源可持续利用保障经济社会可持续发展作为编制规划的主线,坚持兴利除害结合、开源节流治污并重,通过水资源的全面节约、有效保护、优化配置、合理开发、高效利用、综合治理和科学管理,促进人口、资源、环境和经济的协调发展。为边界河流水资源的开发利用和保护提供有关依据,避免水事纠纷的发生,促进团结治水。 

根据引导思想,依据有关法规、政策、规划以及当地实际,确定了五条基本原则: 

1)坚持水资源开发利用与经济社会协调发展的原则。指出水资源开发利用要与经济社会发展的目标、规模、水平和速度相适应,并适当超前。要结合流域所属县、市国民经济和社会发展十五计划和远景规划目标纲要及当地乡镇体系规划,为提高流域国民经济整体水平服务。 

2)坚持全面规划和统筹兼顾的原则。要求坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、除害兴利结合,开源节流治污并重,防洪抗旱并举。妥善处理上下游、左右岸、干支流、城市与农村、流域与区域、开发与保护、建设与管理、近期与远期等各方面的关系。 

3)坚持水资源可持续利用的原则。要求统筹协调生活、生产和生态用水,当地水与外流域调水、对需水要求与供水可能进行合理安排。在重视水资源开发利用的同时,强化水资源的节约与保护以提高用水效率为核心,把节约用水放在首位,积极防治水污染,实现水资源可持续利用。 

4)坚持科学治水、依法治水和团结治水的原则。 

5)坚持因地制宜、突出重点的原则。 

在以上基础上确定了规划目标:适应经济、社会的发展和环境改善等方面的需求、合理配置水资源、提高水资源的工程布局和工程措施,提出建立健全的水资源管理体系和管理制度、办法等非工程措施。 

以上引导思想、规划原则、规划目标的提出,作为水资源配置规划工作也是首创。政府通过行政手段调整,依据科学规划,为水资源配置提供了思路和依据,一改以往的粗放型和随意性的水量分配。对此规划任务书,嵊州、东阳双方政府均未提出原则不同意见。 

二、积极意义和存在问题 

评价东阳、义乌水权交易,涉及到诸多内容,关系到之后如何实施对水权制度的改革的问题,因之,必须从在对传统的水分配方式进行研究中来认识此水权交易的意义,要从法规、水资源现状、对全国的引导意义等方面来认识和思考,以为今后实践和理论提供借鉴。 

(一)促进对我国水权改革认识上的提升 

自水权转让讨论以来,社会各界广泛参与讨论,反响热烈,随着讨论不断深入,一些基本观点已逐步形成一致,被广泛认同。 

1、建立水权制度是水利改革的重要内容。 

长期以来我国用计划手段配置资源,水资源产权主体混乱,缺乏流转制度,不利于调动人们节约用水的积极性,是水资源配置效益低下的关键原因。随着水紧缺的日益严重,各国包括市场经济国家都普遍通过立法规定水资源为公共所有,并完善水权制度,实行水资源所有权与使用权分离、水资源适度的有偿使用和转让等,以优化水资源配置,提高水的利用效率,满足经济社会发展对水的需求。 

水权,也称水资源产权,是以所有权为基础的一组权利。它包括4项权能,即占有权、使用权、收益权、处分权。水资源产权,或水权,是水资源所有权、水资源有关的一组权利的总称。水资源的国家所有制决定了水资源管理和保护的主体是国家,决定了中央政府可以主导流域内地区间水的分配,可以实施跨流域和跨地区之间的调水工程,可以采取行政的、经济的等各种手段来保护、管理水资源。 

水资源所有权和使用权分离是水资源转让的前提。我国明确规定水资源属于国家所有。对国有资源或国有资产而言,所有权和使用权可以分离是不争的事实。虽然法律上还没有明确规定水资源所有权和使用权的分离,但在法律上要研究和明确,这是必然的趋势。由于水资源属国家所有的特定性,一般来说,水资源所有权是不能转让的。水权转让实质是转让水资源使用权及派生的权属。 

国家可以通过行使使用收益权,通过建立水资源有偿使用机制,而适度地将使用权转让给市场主体,并可以允许市场主体依法进行使用权的有偿流传。 

市场经济体制下,实行多渠道、多层次投资开发利用水资源,加强水权、产权管理,实行所有权与使用权分离,实行资源有偿使用和转让,有利于促进经营者和使用者对资源的合理开发利用,提高资源利用的经济效益、社会效益和生态效益。 

2、水权转让、水市场建立是必然趋势 

党的十五届五中全会指出:要改革水的管理体制,建立合理的水价形成机制,调动全社会节水和防治水污染的积极性。水权转让、建立水市场是贯彻党的十五届五中全会精神,实现水资源有效管理和优化配置的重要举措。为了解决我国洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化的三大问题,必须顺应形势,与时俱进,实行水权转让,建立水市场。水权转让表明在水资源开发利用和管理上进入一个新的阶段,对水利改革、解决水资源的开发利用、节约用水、实行可持续发展具有十分重要的意义。 

在现实转型期条件下,我国的水市场只能是一个准市场。所谓准市场是指流域水资源在兼顾上下游防洪、发电、航运、生态等其它方面需要的基础之上,兼顾各地区的基本用水需求,部分多样化,用水市场化,在上下游省份之间、地区之间和区域内部按市场化加以配置,这是一个完整的、宏观和微观相结合的供水水资源市场。 

水市场的建立应该肯定以下几点:第一,要认识到水是商品,是有价的;第二,水权是有价的,是为实现水资源的优化配置和可持续利用服务的;第三,水权是可以转让、可以交易的;第四,通过核算,通过协商,最后由政府来定价。 

水资源的分配是一种利益分配,既可以通过市场也可以通过非市场来解决,但单独哪一种都不是最佳方式,水资源的配置方案不仅仅需要技术上、经济上的可行性,更重要的是政治上的可行性。通过对流域水资源配置的经济机制和利益机制的分析,积极引入既不同于传统指令配置也不同于完全市场准市场。准市场的实施由政治民主协商制度利益补偿机制等辅助机制来保障,以协调地方利益分配,达到同时兼顾优化流域水资源配置的效率目标和缩小地区差距,保障各方利益的公平目标。流域统一管理应和准市场地方政治民主协商有机结合,通过不断的制度创新,形成比较成熟有效的新的流域水分配、水管理模式,并逐步以法律法规的形式加以确定。 

3、水资源分配的科学性是水权转让的基础 

长期以来,各地对水资源开发利用大都作了量的规划。近年来针对用水紧缺的矛盾,编制了许多水量分配的方案。然而今天大家从水资源可持续发展和建立水市场、水权转让的角度来分析就发现这些规划、方案的粗放,局限性较大,科学性不够,难以进行实际操作。而实现这些规划和方案的手段也比较落后,这反映了在现实生产力水平条件下,水资源开发、利用、节约、保护、管理和配置上的科学性层次还有待提高。水权对水资源管理水平提出了很高要求,水权转让必须建立在水量科学分配的基础上。水资源的特性是动态的,它不同于土地和矿藏等相对静态的资源。水资源在流域和区域之间分配是非常复杂之事。水权转让必须以水资源科学分配方案作为依据,这是一项必不可少的基础性工作,否则,利益各方的矛盾将难以协调。 

时水利部汪恕诚部长又强调提出了准确认识和把握水资源承载能力的问题。要求根据当地水资源状况,沉着客观地分析农业、工业的结构布局和城市人口的发展规模,从而更加科学地界定当地的经济结构,做到心中有数。水资源承载能力指的是在一定流域或区域内,其自身的水资源能够持续支撑经济社会发展规模并维系良好生态系统的能力。经济社会发展在水资源承载能力以内,就能实现可持续发展;超越了,发展就会失去物质基础,造成生态系统破坏,生存条件恶化。但认识仅仅停留于此,有多少水办多少事,被动应付,静止地看问题,还很不够,这是机械唯物主义的认识论。还要站在辩证唯物主义的高度。考虑到水资源承载能力是可变的,人类应该积极探索如何运用多种手段,促使条件的改变,提高水资源的承载能力。提出了水资源承载能力的概念,使各级政府在行使水权、考虑水资源可持续发展的理念上更具有综合性、可操作性和前瞻性。 

此外,汪恕诚部长还明确指出跨流域调水国际上通用的标准是:调水量不得超过调出河量总水量的20%,河流本身的开发利用率不得超过40% 

浙江省水利厅张金如厅长指出:在没有确定水资源分配方案,或者说虽有水资源分配方案但争议比较大,或者说将实施的水权转让经论证明显不符合水资源分配方案的,在以上情况下,不宜实施水权转让。 

(二)我国水权分配、交易方式的创新 

1、超越了传统水法规的限制 

中国封建社会水的所有权不同于土地所有权,土地所有制基本形态为私有制。而江河湖泊属于国家所有,不许私人占有。东晋咸康二年(公元336年)颁布的《壬辰诏书》规定占山护泽,强盗律论。赃一丈以上皆弃市,论罪极为严厉。唐宋法典《唐律疏议》、《宋刑统》都有这样的律文:诸占固山野陂湖之利者,杖六十。南宋敕令首次提出保护众共溉田者潴水之地的明确概念,规定:诸江河、山野、湖塘、池泺之利与众共者,不得禁止及请佃、承买,监司常切觉察。”“潴水之地众共溉田者,官司仍明立界至注籍。”“诸潴水之地,谓众共溉田者,辄许人请佃、承买,并请佃、承买人,各以违制论。许人告。未给未得者,各杖一百。《大明律》、《大清律》不仅规定惩处盗决、故决河防犯罪,还规定了惩处盗决、故决民间圩岸陂塘犯罪的办法。其法理很清楚,既为了保护防洪安全,又为了保护公共灌溉。由此可见中国古代历代都制订法律来调整水的所有权和使用权,调整用水关系。即使民间用水分配,亦以乡村自行协商,请求县衙同意,再以立碑刻石告示民众的形式进行,此可以清代山阴(今绍兴)州山寿胜埠头沈润生所撰的《车水轮灌碑》为例,其主要内容为乡村自行订立的分配水资源灌溉和调解水利纠纷的规约。全文如下: 

为挨次轮灌,呈请勒石以垂久远事。窃据直溪塘、毛家溇及兰家溇龙舌嘴等三处农田千有余亩,一逢久旱,田禾枯焦,其水均必以寿胜村口筑坝,按车分灌。无水众集若云,不忍坐视,纠同三村老农,以毛家溇吴全、吴璋、秀元等,计田亩之多寡,较路途之远近,分别先后。议定:直溪塘至里庄农民,由寿胜村口筑坝,先车一日,以作根源,因其水路稍长,即日筑后运灌三日;次及毛家溇田亩相等,亦灌三日;又次及兰家溇龙舌嘴,其田较直溪塘稍减,议灌二日。周而复始,挨次轮灌,各无带车致生弊混为定。均各允洽,愿无异议,尤恐年久复淆,仍起事端,为此请县主勒石以垂不朽。 

嘉庆二十五年九月。 

1982124日第五届全国人大第五次会议通过并公布施行,1988年和1993年修改的《中华人民共和国宪法》第九条规定:矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属国家所有,即全民所有。”1988年的《中华人民共和国水法》第三条规定:水资源属于国家所有,即全民所有。第三十一条规定:跨行政区域的水量分配方案,由上一级人民政府水行政主管部门征求有关地方人民政府意见后制定,报同级人民政府批准后实行。第三十二条规定:国家对直接从地下或者江河、湖泊取水的,实行取水许可制度。第三十四条还明确了从江河湖泊取水须征收水资源费的有关规定。 

综上,我国现行法律法规明确了水资源属国家所有;分配权属各级政府;政府实行取水许可制度,用水户须交纳水资源费。其中未涉及到何种条件下实行水权交易等运行市场机制买卖水资源问题。应该说上述法规产生在计划经济年代,规范和调节的对象有明显的时代特征。伴随着商品经济的发展,水资源的短缺,东阳、义乌与时俱时,在新的历史条件下,开创了水权交易的先例,是对传统法律、法规的一种突破,对水法调整的对象提出了新的内容和课题。 

2、突破了以行政手段水权分配的摸式 

我国在计划经济时代,国家垄断了水资源的使用权,各级政府直接包办了水资源的开发利用,不存在水资源使用权的初始分配和再分配问题,水商品的分配则由政府无偿或低价供给。如绍兴市1979年建成的新昌县长诏水库,总库容1.78亿立方米,根据时绍兴地区行政公署1979628日《关于转发长诏水库用水管理会议纪要的通知》,明确关于灌溉水量下游三县的分配比例:按原设计台汛期灌溉库容为7500万立米。经三县协商,考虑到三县投工情况及上下游灌溉用水的需要,确定分水比例为:新昌16%,嵊州33%,上虞51%,遇到干旱,水量不足,按实际水量以上述分水比例分水,要求突破水量分配比例,需经三县协商同意在特定历史条件下,这种模式在发挥保障经济发展和人民生活重要作用的同时,也不可避免地造成水资源管理上的弊端,诸如用水粗放增长、浪费严重、随意性大等等。流域各地区用水通常是由上级政府分配,解决干旱季节用水或水事纠纷也主要采取行政手段。在跨区域或跨流域调水中,调水工程一般由中央或上级行政部门主导实施,对区域之间的水资源实行行政调配,调水工程由国家包办或有很高的投资补助。然在市场经济条件下,无论是流域内上下游水事管理,还是跨流域调水,运用行政手段的难度日益增大,协调利益冲突的有效性越来越差。 

透析东阳、义乌水权交易,由于利用行政协调速度慢、程序复杂、实施困难,根据自身经济实力雄厚,市民商品意识强的特点,义乌选择了直接向东阳买水,运用市场机制两厢情愿地获得用水权,这不同于以往采取的跨区域调水,突破了以行政手段进行水权分配的模式。无疑是对墨守成规做法的一次冲击。 

3、运用市场机制实行区域调水的探索 

1)实质性的水权交易 

20001124日东阳、义乌签订的水权交易协议具有实质性的内容及可操作性。东阳方出让的是年4999.9万立方米水量永久的使用权,付款方式是一次性义乌出资2亿元,协议由两市领导签署,水质保证为一类水。此外还规定义乌市从横锦水库一级电站尾水处接水计量,其计量设施由义乌方投资建设,双方共同管理。义乌市负责向供水方支付当年实际供水0.1/立方米的综合管理费用(含水资源费、工程运行维护费、折旧费、大修理费、环保费、税收、利润等所有费用)。综合管理费中除水资源费应按省有关文件规定的平均价进行调整外,其余费用一次商定。整个管道工程由义乌市投资建设,并负责统一规划设计。如因东阳市原因,未能按要求供水,则每少供1万立方米水,东阳市向义乌市负责赔偿1万元。如东阳市毁约,东阳市应双倍返还义乌市已支付的水权转让费,并双倍赔偿义乌市已投入的管道等工程费用及利息;如义乌市未能按合同规定时间付款,东阳市向义乌市征收按日千分之一的滞纳金。逾期一个月以上,东阳市有权暂停供水,直至停止供水。 

2)优化水资源配置的实践 

中国的水资源问题是随着人口增长、经济发展、社会进步、人们环保意识的提高,逐步显露并被人们所日益深化认识的。毛爷爷主席提出水利是农业的命脉,是对水利的性质和作用的基本定位。新中国成立不久,全国大修水利,开展农田水利建设,当时主要任务是扩大灌溉面积,发展农业,提高粮食产量,保证粮食供应。以后,经济进一步发展,城市化进程加快,洪涝损失代价也随之不断增大,防洪问题愈加突出。’91淮太大水、’98长江大水,举国为之震动,七大江河、大城市的防洪问题遂被摆上更加重要的日程。水利不兴,经济不保,社会不稳,现代化建设难成的观点日益为人们接受。2000年北方干旱,有力地敲响了中国水资源短缺的警钟,此前20世纪70年代以后频繁出现的黄河断流已令世人关注,但当时的认识大部分还只是停留在断流的表面现象上,没有深入到本质,是年大旱促使人们从更深层次上开始思考水资源短缺及如何解决的问题。 

中国虽然从总体上水资源量有2.8万亿立方米,但人均只有2200立方米,到2030年,我国的人口将达到16亿,人均水资源量还将下降到1700立方米,接近国际公认的警戒线。由于人口持续增长和经济高速发展,工农业和人民生活用水将持续增加,使目前存在的水资源供需矛盾更趋激化,其主要表现在:一是供需总量更加不平衡,需水量增长速度超过可供水量的增长速度,供需状况趋于恶化。二是北方地区和沿海工业发达地区等地域性水资源供需矛盾日趋突出,将严重制约社会经济的发展。在许多地区,水资源短缺已经成为区域经济发展的限制条件和制约因素。三是巨大的人口压力对发展耕地灌溉事业提出更加紧迫的要求,而工业城市将是增加用水量的主要部门,其用水量的骤增,将对农业灌溉用水构成严重威胁。一方面供水量不足,另一方面是水资源未能得到合理利用,浪费严重,加剧了供需矛盾。更有甚者是水资源污染的严重,形成污染性缺水,使可用水量又大量减少,供需矛盾进一步恶化。总之,优化水资源配置,节约用水,解决各地区或流域的用水供需矛盾不仅是需要行政调控、科学技术,同时也需要探索如何采取市场手段进行调给的办法。 

东阳义乌水权交易中不难发现这样一个问题,东阳、义乌同属金华江,是同饮一江水。横锦水库虽在东阳境内,但属金华江流域,水资源分配上应有义乌的份额。在义乌方可用金华江、横锦水库水量比例未定的情况下,义乌方急于同东阳方签订协议买水,究其原因是由于原从东阳流入义乌境内金华江之水经过千村万落,随着污染源增加,已成一江的污水,根本不能饮用。想新建一个可供义乌市水源的水库,又无合适库址,更何况投资巨大,远超2亿这一数。义乌市不可能单方决定直接从现为东阳市管理的横锦水库边兴建一个水厂,供水到义乌。以2亿元购横锦水库4999.9万立方米的永久性使用权,使义乌市喝上优质饮用水的问题得以妥善解决;而就东阳方来说每年除了满足东阳市正常用水外,还要向金华江白白弃水3000多万吨。成此买卖,何乐不为。在上述水资源供需不一的条件下,东阳、义乌的水权交易使水资源得到了相对合理的配置。 

3)牵动了流域及相邻地区对水权问题的高度重视 

就东阳、义乌而言是双方均同意的水权交易,然金华江上下游,相邻地区看到了这次水资源交易,自然会联想到自己的利益及今后在水权上应考虑的内容,应对的措施。东阳向梓溪引水引起的争议前已所述。而东阳横锦水库上游的磐安县也提出了发人深省的问题:一是横锦水库的水资源是从磐安流入,那么横锦水库的水权亦有磐安的份额;二是处置水权应征得磐安方的同意,磐安亦应有所获利益。 

东阳方则有人认为:水当然是商品,而义乌用2亿元就换取了大家5000万方水权的永久使用权,这实在太便宜了。 

义乌方也有人谈到:同一江水本来就应该是大家共同的,现在下游却要向上游买水,那有这个道理。 

此外,相邻地区的政府和人们还意识到:落后要挨打毋庸置疑;然而,不改革也会被动,也要吃亏和落后,思路决定出路。 

(三)存在问题的分析 

1、水权交易法律上的局限性 

1)水权交易尚无法律依据 

东阳、义乌之间的水权转让实际上是行政区间的水权转让。水权有水的所有权、水的使用权、水的产权等多重含义。但在这几种权利之间是有层次的,而不能把它们放在一个层次上来考虑。其中最核心的是水的所有权。从民法意义上来讲,所有权是财产权的一种,它包括4项权能,即占有权、使用权、收益权、处分权。使用权只是所有权的一项权能。而水的产权问题涉及资源资产化,因而不管是使用权还是产权,都离不开所有权。 

我国关于水资源的所有制规定为属国家所有,这就决定了水的占有、使用、收益、处分等权能的主体是国家。国家在国内法中是一个抽象的主体,它由政府、组织和居民等不同层次的主体组成。但在国际法中政府是作为国家的代表,由此可以推及水资源所有权的主体是政府,而我国是单一制国家,决定了水资源的所有权的行使者只能是中央政府,而不能是地方政府。水资源的国家所有制同时还决定了政府可以代表全体公民对水资源实施管理和保护。正是基于这一点,中央政府可以主导流域内地区间水的分配,可以实施跨流域和跨地区之间的调水工程,可以采取行政的、经济的等各种手段来保护、管理水资源。 

适度地允许水的使用权的流转,实际上是政府适应市场经济体制的水资源管理的一种经济手段。它的实施应与很多政策相配套。国际上关于水的使用权的转让目前还是一个颇具争议的问题。因此,东阳、义乌之间的水权转让缺少法律依据,与我国的水资源国家所有制的规定不一致,其转让前提不具备,利益主体为当地政府也可商榷,转让程序也存在一定的问题。如果允许行政区间的水权转让,而无一定的制度、程序规范,将引起一系列的法律问题。 

2)未取得正式水权 

水权的取得分两种情况: 

一是代表国家行使水资源管理权的水行政主管部门,根据申请人(单位或个人)的申请,按照水法规规定和水量分配方案(用水定额),以颁发取水许可证的形式,赋予申请人直接从江河、湖泊或者地下取用水资源使用的权利,水资源所有权和使用权实现了分离,水权被申请人取得。取得了取水许可证就取得了水权(初始水权),这个水权在一定条件下可以转让。水权不仅赋予申请人取用水资源的权利,而且要求履行一定的义务,如计划用水、节约用水、防治水污染、交纳水资源费等。 

二是直接取用江河、湖泊或地下水资源不一定都必须申领取水许可证,某些方面的用水及一定用量以下的用水,如家庭生活少量取水、农业抗旱应急取水等,国家规定不需或免领取水许可证,用水者同样取得了水权。但这个水权是国家考虑到公共利益和对水资源量的影响甚微等因素而特许的,有其特殊性,不可以转让。 

因之东阳、义乌水权转让从个案来看,至少有以下两个问题: 

其一,东阳横锦水库不宜用发电尾水向义乌转让水权。横锦水库作为取水企业,必然要按照水法规的规定,领取取水许可证,获得水权,取核定的水量用于一级水电站的发电。义乌的取水口在水电站发电尾水处,而尾水处的水属于弃水,不是取水许可证核定取用的水资源。横锦水库对尾水处的水资源没有水权,也不能进行水权转让。 

其二,东阳市政府向义乌市政府转让水权的方式值得商榷。转让水权的基本前提是转让方具有水权,而获得水权的途径只能是领取取水许可证。东阳市政府不可能直接进入具体的经济活动而向东阳市水行政主管部门申领取水许可证,因而无水权,更谈不上转让水权。东阳市政府以协议形式向义乌市转让水权,不符合水法规规定。同时,协议中水权永久性转让的提法也是不恰当的。 

由于各种关系不明晰,程序过于简要,因此,东阳、义乌的水权转让实际上是跨行政区域的运用市场机制的有偿调水(供水),它基本是通过两市政府协商的形式,尚未完全进入市场,不是真正意义上的水权转让。 

2、程序操作上缺少依据和规范 

东阳横锦水库属水库工程买水,因之关于水权转让便必须明确以下问题: 

1)水资源使用权无偿取得,能否有偿转让 

当时经政府批准,推行公办民助体制来建设水库,根本没有有偿取得水资源使用权的概念。从历史的辩证的观点来分析,水库建成实质上已经取得实际的水资源使用权。那么,无偿取得的水资源使用权可以有偿转让吗? 

2)水库的产权界定 

历史上建设水库推行公办民助,政府出钱,农民出工出力。当时政府对水库建设的补助是无偿的。改革开放以来,我国逐步改革国有资产管理体制,20世纪90年代全国水利系统开展资产评估,对水库资产主要涉及两个问题:第一,政府投资权属主体问题;第二,农民出工出力的产权问题。国家国有资产管理局和水利部针对清核资中产权问题作过有关规定。如果水库产权不明晰的,要实事求是按有关政府进行界定。 

3)水库水权转让的论证和审批程序 

水库水权转让需要调整原有设计功能,必须专项论证。而且不单纯从单个水库考虑,应当从流域和区域的水资源优化配置来论证。如东阳横锦水库原以灌溉、防洪为主要功能,现担负了年供义乌近5000万立米生活用水量的任务,有诸多问题须明确和论证。水库水权转让对原用水权的权益必须保障。当地群众特别是受益区的农民,为水库建设出钱出力,水库建成后他们获得了用水权,水库水权转让不能侵犯他们的权益。水权转让不是完全意义的市场交易,可以由买卖双方协议决定,这里必然会提出水库灌区委员会的权益和权力问题。水权转让必须经过政府审批,政府在审批中对径流分配方案、水库水源论证、取水项目论证、城乡用水协调、新老用水户的权益关系、水权转让、收益用途继续用于水利等等方面进行审查,根据合法、合理性决定是否批准。 

横锦水库属东阳管理,但在分水上当时就担负着下游义乌的灌溉任务,现在要进行水权转让,理应经两县共同的上级水行政主管部门或上级政府批准。 

3、东阳引梓溪水与已编制规划上的矛盾 

关于东阳引梓溪水的问题,实际上已超越了本流域的上下游的水权交易,从性质上看东阳、义乌水权交易是同一流域,是在同一金华市内。而梓溪引水是将曹娥江流域之水引入金华流域;从行政区域上而言,已涉及到金华市同绍兴市的关系。 

1)不符合流域规划 

199712月绍兴市人民政府编制,并经浙江省政府批准的《曹娥江流域综合规划》,提出了规划在梓溪流域嵊州与东阳交界处建设上俞水库,该水库坝址集雨面积77平方公里,防洪库容为500万立米,其防洪调度原则为20年一遇以下洪水,按控制水库洪水与水库坝址至长乐镇之间洪水错峰运作,以削减长乐江的洪峰流量。规划中没有考虑东阳梓溪引水将要兴建的位于上俞水库上游的夏城水库,这里就提出二个问题:其一,夏城水库兴建后是否会对建造上俞水库产生影响?其二,改变原流域规划中的工程内容是否需原编制和批准单位的同意? 

2)未经流域下游政府的同意 

规划作为该流域水利现实和长远发展的依据和方向、原则和要求,所涉及的当地政府必须共同遵守。东阳作为梓溪上游的所在地,在未经下游嵊州方协商并同意的情况下在中央级的资讯媒体上发布引水消息;编制与总体规划不相符的局部性规划;单方决定将兴建引水工程,不合规范,侵犯了下游的正当合法权益,引起矛盾和冲突在所难免。 

3)未经科学论证 

当东阳方决定引梓溪水之时,没有提出一些经科学论证的数据,如本流域水资源总量,本流域所需水资源量,可持续发展所需水资源量,可引水资源量等。随意提出了一个卖水引水的平衡需要数,无科学依据。 

三、水权交易应遵循的基本原则 

根据当前我国水资源管理所面临的现实环境条件,本文结合在实践中参与这次水权讨论和处置具体问题实践中的一些运作,提出了今后在水权制度改革和水权交易中应遵循的基本原则,其中依法是准则,科学是基础,合理是政府行为和民主协商的结合,减少社会矛盾的必然要求。 

(一)依法原则 

依法治国,建设法治国家,是中国新世纪的一项伟大工程。依法治水是依法治国的组成部份,是维护水事秩序,建立水市场,实现水权交易的重要保障。当前有关水权交易的依法原则在制订上有一个建立和完善的过程,在适用上也有一个适应的过程。 

1、加快制订和修改有关法规、办法 

随着水市场发展的要求,立法机关应以水法规的形式,尽快将已明确的有关水权的内容,在近期理论讨论和实践中被普遍认同的做法和原则制定成法律条款,明确水的所有权、使用权、分配权、经营权及实施的主体;确定水权转让、水市场运行的操作规范,以免造成混乱。如水资源属国家所有,但具体又由县级以上政府水行政主管部门实施管理,但这并不是说在本行政区域当地政府可以随意处置水权,应根据实际状况,确定各级政府在水权上有限的权力和义务。通过水资源法律制度上的修改和完善,建立起一个完整的水权制度体系,既要确保国家对全国水资源的统一、有序管理,避免混乱和无序,又要改变水权单一公有制的模式,使水资源使用权进入水市场,真正发挥市场机制的作用。 

加入世贸组织后,政府管理工作已从微观直接管理和服务为主,转变为客观的间接管理和服务为主。作为水行政主管部门,在水资源短缺问题日益严重的情况下,搞好水资源的优化配置,实行水量合理分配,不仅要依靠行政、法制、科技,而且将会更多地采用经济手段。这就不但需要对现行水法规的清理和调整,还需要转变观念,依法行政,通过对水权制度的实践和改革,顺应世界潮流,借鉴各国的经验和做法,适应世贸组织的规则,更好地为经济建设服务。从新西兰、美国、澳大利亚等国家目前的研究成果和改革趋势来看,都将政府和市场的结合作为解决水资源问题的有效途径,即在加强政府对水资源保护和管理的同时将水资源纳入市场配置轨道,以充分利用市场手段。如澳大利亚从1994年来实行了水改革,各州都制定了相应的水改革措施,逐步推行水权交易,全成本收回定价,灌区管理企业化等多项制度的改革;还适应改革需要,对各州和地区的法律条文进行了修改。通过多年的实践探索,改革取得了成效,水的利用效率提高,推进了水资源向高价值转移以及投资主体的改变。这些类似的成功做法,大家必须认真研究,结合我国的实际,积极稳妥,循序渐进,建立起被普遍认同可操作的我国水权制度,与世界经济及有关法律接轨。 

2、依法处理水事 

水权理论和水市场建立是一项探索性的工作,探索性决定了其在过程中不可能尽善尽美,出现争议和在具体事件上的分歧也在所难免。但这并非说对水权问题可以随意讲解,无原则的处置,因为在历史上关于水分配、水事纠纷处理应不乏实例。1988年颁布的《水法》也有着原则的条款。在新的水法规关于水权问题条款出台之前,首先应遵循《水法》中兴建水工程涉及其它地区和行业利益;跨行政区域水量分配方案;水事纠纷等条款中有关审批和处理的规定。主要是《水法》第二十二条:兴建水工程,必须遵守国家规定的基本建设程序和其它有关规定。凡涉及其它地区和行业利益的,建设单位必须向有关地区和部门征求意见,并按照规定报上级人民政府或者有关主管部门审批。第三十一条:跨行政区域的水量分配方案,由上一级人民政府水行政主管部门征求有关地方人民政府的意见后制定,报同级人民政府批准后实行。第三十七条:地区之间发生的水事纠纷,应当本着互谅互让,团结协作的精神协商处理;协商不成的,由上一级人民政府处理。在水事纠纷解决之前,未经各方达成协议或者上一级政府批准,在国家规定的交界线两侧一定范围内,任何一方不得修建排水、阻水、引水和蓄水工程,不得单方面改变水的现状。其次要取得用水使用权的,必须按照国务院《取水许可制度实施办法》,依法办理取水许可证,交纳水资源费。再其次是程序合法,必须按照水法规的规定按程序报批,不能越权审批。 

3、防止因水事问题而激化社会矛盾 

历史上,我国各地都曾发生过无数次因分水、用水而引起的水事矛盾,有的性质还十分严重,造成重大影响的损失。《水法》颁布以来,由于各级政府的重视和各水行政主管部门的积极工作,水事矛盾大为减少。同时亦应清醒看到,我国目前的水资源矛盾主要表现为:区域矛盾,即上游与下游、南方与北方;时段矛盾,即丰水期与枯水期,不同季节造成的余缺程度;用途矛盾,即农业与城市,经济用水与生态用水;污染矛盾,即资源性缺水与污染性缺水等等。这些不同的矛盾潜伏着诸多的水事纠纷。因此,大家必须正确处理好当前改革、发展和稳定的关系,在实施水权转让的改革中,应深入细致地做好各项工作,依法办事,充分地估计可能产生的问题,尽力避免不必要的社会矛盾产生,防止因水权问题处理不慎而产生新的水事矛盾,影响社会稳定。此外,还既要避免在水权改革实践中因处置不当引起水事纠纷;又要防止因墨守成规,不解决公有化遗留的矛盾而引起新的冲突。总之,在改革和实践中未雨绸缪,不断解决矛盾和问题。 

(二)科学原则 

科学正确的反映了客观事物本质和发展规律,是人类社会实践经验的概括总结,是关于自然界、社会和思维发展的常识体系。水权交易涉及的内容包括了自然和社会诸多方面,具有自身的具体性质和内容体系的科学要求。 

1、编制和依据规划 

水权转让有很强的法规性、政策性和科学性,因此,必须做好必要的基础工作。 

一是水资源调查。如一个地区的水资源总量、需水量、农业用水、工业用水、生态用水、可持续发展的需要等。 

二是界定工作。要进行清晰的水权界定,尤其是科学、合理的配置初始水权。明确河流、湖泊、蓄水工程的有关分水方案,对历史上建立的蓄水工程产权应进一步明晰。 

三是制定规划。应从流域的角度,依法科学合理地制定水资源规划,并经相应的政府部门批准,按要求实施,以防止盲目性和随意性。 

规划是龙头,是科学治水管水的基础。如绍兴市的《曹娥江流域综合规划》,是绍兴市人民政府主持,委托省水利水电勘测设计院编制,经过省政府批准的1996-2010年流域规划,流域上下游地区在此兴建水工程、开发利用水资源必须遵循规划的原则和要求。修改规划也必须经过规定的程序。 

2、科学分水 

国家在水权分配中的作用是至关重要的,无国家的介入,水权的建立和清晰的界定是不可能的。在水资源的统一管理基础上,应根据规划由政府宏观调控,按流域统一管理、城市统一管理的要求,综合考虑明确各行政区域的水量分配方案。 

水是人类社会可持续发展的重要物质基础和基本条件,是国民经济发展的必不可少的重要资源,如果过渡开发或造成水环境恶坏,必然削弱水资源支撑社会经济健康发展的承载能力,并且影响人类自身的健康和生存条件。因此开发水资源,分配水量,办理取水许可必须按照可持续发展的要求,留有足量的余地,在考虑生活、灌溉用水时,同时考虑生态环境用水。 

3、构建水权市场体系 

根据我国目前的实际建立起的组织体系应包括: 

水资源管理委员会。应以行政区域改变为按流域设立,代表国家行使水资源管理和水权出让的有关职能。 

供水企业。应是属于国家独资或国家投资占主体的有限责任企业,具有企业独立法人资格的经济组织。 

用水者协会。属于民间性的社会团体,由用水户自愿组织,民主选举产生,尤其适宜于农村灌区水事的处置。 

必须建立起国家宏观控制下的水权交易市场。其基本做法是: 

凡地区与跨地区影响环境与发展的重大的水资源配置问题,应由国家进行宏观控制,统筹规划和实施。在此基础上,水资源利用效率应进一步发挥,按市场化的运营要求来进行调配。在水权交易市场中不仅要做到明确产权,还要采取有效的多种方式进行权力与条件制衡,实施有效监管,不使任何商家操作市场,擅提价格,一味追求利润。 

4、加强水污染的治理 

之所以要在科学原则中提出这一问题,因为在一些南方的水资源较丰沛之地,常因为水污染而造成可用水量的严重减少。无论是政府制定规划或是水量分配中都应把治污作为目标和手段,当作增加可利用水源的重要措施,加以明确的提出,甚至采取必要的严厉的行政和经济手段。 

(三)合理原则 

历史上,水的重要地位决定了大家的前人不但对水的开发甚早,而且对水的管理也有着不断完善的制度和办法。有众多符合实际和有效的传统习惯,在水事、水权问题的处置上,许多矛盾是在合理的基础上通过协商妥善解决。说当今水权制度,进行水权实践不能割断历史。应对合理性的内容继承和发展,以此更有效地促进水市场的建立,水权交易平稳的进行。 

1、敬重历史习惯 

应充分敬重历史习惯,不应轻易地改变水流现状,十分慎重地对待流域引水的问题。水资源是人类赖以存和发展的必须物质,远古人类近水而居,现代发展较快的大城市也都是形成在水资源相对比较丰沛的地域。生存和发展是人类永恒的主题,相对生存与发展,首先又是生存,因此,保障人类生活的取用水优先是必然的第一位的原则。我国的《取水许可制度实施办法》作了取水许可应当首先保证城乡居民生活用水为保障矿井等地下工程施工安全和安全生产必须的水不需要申请取水的规定。 

属地优先也是我国的用水历史习惯,就此虽没有明确的法律条款规定,但《水法》第三条农业集体经济组织所有的水塘水库中的水,属集体所有,以及《取水办法》第三条下列少量取水的不需要申请取水许可的规定,实际上体现了这一原则。 

2、充分协商,有偿使用 

对水量分配、使用,上下游之间,行政区域间应互相敬重,充分论证协商,取得一致意见,报上级主管部门批准。水有利与害的双重性和可再生为退水(有污染的)的特点,制止滥用和污染水的外部负效应也因此成为水资源管理的主要难点。因此,人类社会在使用水资源行使水权时必须考虑不损害他人利益。 

水资源有偿使用原则,是一个十分重要的亟需探讨和付诸实施的原则。九五十五纲要都十分明确地指出自然资源要有偿使用,水和土地一样同样是国家的一种母体自然资源,是各级政府的第三财政,将用于解决长期困扰大家的水利投入问题。随着水资源供需矛盾的日益扩大和突出,提高水资源的利用、配置效率已成为解决水资源短缺的关键手段之一,必须建立一种能激励效率用水的水权制度。因此必须积极研究水资源取(使)用权出让、转让、租赁的法律流转程序,水资源使用权出让、转让和租赁的出让金、出租金、水资源的征收(或水资源增值税)的制定及收取方法,实行合理的有偿使用制度。 

3、支撑缺水地区,资源共享 

水资源属大自然赋予人类的财富,又属人类赖以生存的最基本的生活要素,应由人类共享。水资源属于一种具有外部性的不可专有资源,水多水少都将造成灾害,上下游,左右岸,地区之间在水的问题上难以截然分开。由于个人的自由进入和社会必须为个人付出代价的不可专用性确立了人类共享的基本条件。《21世纪水安全海牙世界部长级会议宣言》中对实施共用水资源这一原则,专门提出了促进和平合作,发展各级不同的水用户之间的协调;对于同流域或跨流域的项目,应通过可持续性流域管理或其它适当方式开展国与国之间的合作的挑战性措施。因此,这是人类在进入文明社会阶段对水资源配置的前提原则。水资源不能在局部地区垄断,应从全流域或整个地区出发在优先保证各地区基本生活用水的基础上适当向水资源利用高的地区倾斜,引导水资源向优化配置的方向发展。应通过政府行政调处,运用市场机制,丰水地区有偿支撑缺水地区。 

4、以流域、水工程或灌区为单位进行水权交易 

中国的市、县行政区域常有变化和调整,随着城市化进程的加快,行政区域的调整还会出现。如东阳、义乌两市随着城市化的推进一旦出现了合二为一的情况,那么原实行的水权交易在原两市政府不存在的情况下,必然会出现新的矛盾,或出现属同一行政区域,合同自然解除的情况;而且地方政府作为水权交易的主体也有诸多不规范和不适应经济行为之处。据此,以流域水管单位作为交易的主体可不受行政区域的限制,解决了本流域与他流域和经济主体的关系。水工程如水库或引水工程可在水权之中的使用权已明确的情况下与用水户进行交易。灌区则更明确了作为独立的用水量单位,将原归本灌区使用的水量转让给他灌区或需水单位的主体问题。 

5、有序改革、应时推进 

我国的国情,上下游、地区间水资源余缺程度不一,经济发展不平衡,历史习惯和观念的不同,水资源的政治、社会意义等因素决定在大家这样一个大国,在改革水资源管理体制,建立水市场上的进程和操作上不可能全面改革,整体推进,更不能搞形式主义,或追求时尚。各级水行政主管部门、各级政府应谨慎处事,从严把握,应十分积极慎重地处理好国家宏观调控水资源的绝对权威和应时构建水市场的关系,把握原则,因地制宜,适度超前地在有条件的地区或流域实施水权交易,发展水市场,逐步建立起符合中国国情的水资源管理体系。 

结论 

本文通过对东阳、义乌水权交易的回顾和诸方面的思考,得出以下结论: 

其一,对东阳、义乌水权交易应充分肯定。这是一次顺应时势、有益的尝试和探索,但尚不是完全规范的不同行政区间的水使用权的交易;之于引发的跨流域梓溪引水之争,有着更为广阔深远的实践意义。这终究是对传统水权制度和用水分配方式的一次突破,一次大胆的改革;对我国水权制度的变革具有积极的促进作用,并提供了宝贵的实践经验。 

其二,东阳、义乌水权交易也存在着明显不足。客观上无法律规范、依据可遵循,无具体实践之借鉴,必然在操作上存在不够成熟和需完善之处。主观上受利益驱动,在尚未取得第三方同意的情况下超越了当地政府可调控的权力范围,引起了争议。由于各级政府和上级水行政主管部门的高度重视和引导,也由于有关专家和学者的理论研讨,使本次水权交易朝着规范有序的方向发展。 

其三,水权交易应确定可共同遵循的基本原则。在坚持水资源属国家所有、统一管理的前提下,实施水权交易,建立水市场是当代中国水资源管理发展的必然趋势。在水法规上完善有关水权交易和转让的条款内容已为期不远,然具体操作并非法规可全部包罗,应确定一些应遵循的基本原则。 

本文提出的依法、科学、合理的三条原则,应为水权交易所普遍遵循。其中依法是准则,科学是基础,合理是历史和现实、政府行为和民主协商、行政调控和市场机制的结合,也是减少和化解社会矛盾冲突的必然要求。从中国长期的计划经时代向市场和法制社会过渡的特点看,提出这些原则对引导和实施水权改革,建立水市场有着十分重要的引导意义和符合实情的可操作性。当然,由于历史的原因及水资源的特殊性所决定了这三条原则的具体内容也有一个完善的过程。随着中国市场经济的不断发展,水权交易市场也必将在改革的实践中循序渐进、日趋成熟。 

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