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黄河下游干流水权体系建设问题探讨
时间:2016-12-12| 编辑:sunfeng|【

苏青,施国庆,薛松贵,翟家瑞 

黄河水资源在我国整个国民经济布局中具有重要的战略地位。黄河水资源配置体制中深层次矛盾在经济发展、环境变化等外界条件变化后逐步暴露出来。运用水权与水市场理论,将市场机制引入水资源配置是当前迫切需要研究的课题[1]。本文提出建立基于基本用水优先的黄河下游水权体系的基本思路。黄河下游由于主要是悬河地段,因此本文只涉及干流取水的用益权和转让权问题[2] 

1黄河下游干流水权分配的基本问题 

建立水权体系的目的是为了提高黄河水资源的利用效率和促进黄河流域水资源的可持续利用。其引导思想是:利用基本用水水权,保障各地区基本生活、生态用水以及基本的经济用水;通过允许水权转让,结合水价政策,兼顾地区公平,促进水资源的优化配置。 

黄河下游水权分配及运作必须遵守以下原则[3]:①人类基本生活用水优先;②生态环境基本用水优先;③灌区基本用水优先;④工业和城市基本用水优先;⑤地区间合理分水;⑥现状用水优先;⑦效益优先;⑧鼓励节水;⑨鼓励合理开发水资源。 

黄河下游水权体系的基本架构可以分为基本用水水权和丰余水水权两个层次。设立基本用水水权的主要目的是在现状优先原则引导下,结合生活、生态、生产基本用水优先原则, 为各地区各行业提供高保证率的基本用水,反映基本的用水公平。丰余水层次的水权配置主要反映市场经济的资源配置原则,根据水资源供求状况,通过水权交易市场,将水资源配置到经济效益高的用水部门。 

河道内外的分水问题是水权分配的重要内容[4]。黄河上的水库尤其是三门峡水库和小浪底水库都是多功能水利枢纽,因此存在一个功能之间的分水问题。防洪和防凌是首要功能,水库水位必须遵从防洪和防凌需要。减淤是小浪底水库维护生态平衡的一项重要功能,必须留出减淤需要的水量。减淤是指把淤沙冲到海,一般不能和其他河道外用水兼容。防洪和减 淤二者也随时间、水情变化而具有一定的弹性,是可以调度的。功能配水的原则是:防洪、防凌、减淤、生态功能用水优先,作为基本用水水权;其次是供水、灌溉、发电。根据黄河水资源紧缺的具体情况和三门峡、小浪底两水库的建设目标,供水、灌溉等河道外用水具有优先权,即首先满足下游河道外用水,然后才兼顾发电。 

黄河下游引水以农业引水为主[5],处理好农业水权问题,是建立黄河下游水权体系的关键。农业水权最突出的特点是时令性强,用水时间高度集中,上下游农业部门用水的矛盾突出;其次,灌溉用水与当地降水密切相关;第三,农业存在巨大的节水潜力;第四,农业部门用水在一定区间对水价是敏感的;第五,由于农业部门是相对弱势产业,农业水权要求成本较低,加之粮食安全问题在我国具有独特重要地位,所以对粮食生产的保护也是建立水权体系时需要考虑的;第六,农业是历史上占用水权份额最多的部门,水权体系应鼓励水资源从低效农业向高效农业配置,合理规范从农业到非农业的水权转让[6]。针对农业水权的以上特点,要处理好农业水权问题,必须做到以下两点:一是实施定额制度和基本用水水权制度,保证农田关键时期的基本用水;允许基本用水水权转让。二是通过对超定额用水实行竞争性的水价,抑制过度用水需求,敦促调整农业种植结构。 

水权具有时间、地点、取水量、取水方式、取水条件等各种构成要素。受水文规律复杂性的影响,水权的界定比较困难。尤其是当水权转让时,往往给第三方带来有益或有害的影响[7]。而且水的流程不同,其损失率也不同。因此,配给各用户的水权应以干流取水口处的水量确定,但在确定基本用水水权时考虑水的沿程损失,同时根据多年水文监测统计结果,当考虑回归水。 

适宜的管理体系和清晰界定的用水主体是水权水价机制起作用的前提。黄河下游水权基本管理体系可以分为4个层次,:国家管理机构(黄委)、省级管理机构、引水干渠管理机构、各基层水经营部门。其相应职责可界定如下:黄委负责水量的统一调度和河流取水口的水价管理,代表国家行使防洪、减淤、生态等基本用水水权;省级管理机构负责本省范围的基本用水水权的初始分配、本省水量指标的分配管理、干渠用水水价及各项收费管理;引水干渠管理机构负责本干渠服务范围内对基层水经营部门实施输水配水,收集水权供求信息,收取水费并上缴黄委和省级管理机构,并作为市场的主体参与本省或黄委组织的水市场,进行水权交易,组织干渠内的水权交易,负责干渠的维护,其角色为二级经销商;基层水经营部门包括城镇自来水企业、工厂供水企业、灌区管理处(农业用水者协会),负责本单位对所服务终端用户内部输水配水,直接收取终端用户水费,根据经营情况参与干渠内水权交易,负责输水渠道维护,其角色为三级经销商或终端用户代表。根据具体情况,还可以将基层水经营部门再细分为不同层次。 

2黄河下游干流水权体系建设基本思路 

2.1基本用水水权初始分配 

基本用水水权主要是为保证基本生活、生产、生态用水,作为枯水年水资源优化配置的公平基础。水权初始分配的过程如下: 

(1)根据黄河多年水文资料和水库兴利库容、下游用水保证率等确定某一枯水年型的来水量作为基本用水水权可分配水量。在结合防洪、防凌、减淤等水库调度的情况下绘制该水平年小浪底坝下流量过程线,即可分配基本用水流量过程线。 

(2)确定水权用户及优先级。基本用水水权用户以现状用水户为主,可以根据具体情况由国家通过政治协商制定一些修正条款对用水户进行增减[8]。根据黄河下游的情况,人类生活和生态基本用水首先予以保证;其次是重要工业企业的基本生产用水;农业尤其是农作物关键生长期重点灌区基本用水。农业和工业生产内部还可以根据重要性确定优先次序。 

(3)确定水权定额。基本用水水权根据科学制定的定额、标准确定。定额是在现有的社会正常的生产生活条件下、在社会平均的节水技术水平下的耗水量或取水量。农业灌溉有定额,工业有设计水量,城市有人均用水标准,而且用水都有时间、地点、取水方式、取水强度等要素。冲沙、生态用水定额根据国家相应规范和黄河实际,由黄委结合国家环保部门制定相应用水定额。 

(4)水权申报。用户申请基本用水水权,可以在定额以内,但不可以超过定额。申报项目包括:需用黄河水量、用水定额、时间、地点、取水方式、取水强度、重要性等。 

(5)水权核定。根据用水定额和取用黄河水比例,结合用水依赖度进行修正,计算得出各用户基本用水水权核定量。冲沙生态用水由黄委根据有关规定核定。按照上述原则核定的各用户的基本用水水权水量,考虑输水损失定额和水流时间,汇总确定取水口处的用水流量过程线。根据各取水口的用水 

流量过程线,考虑输水损失和水流时间,汇总确定小浪底坝下总用水流量过程线。 

(6)确定有效满足的可分配基本用水水量。根据水库对天然来水的最优调度,确定坝下总用水流量过程线中不能满足的水量,得出有效满足的可分配基本用水水权流量过程线。该线与优化调蓄后的可分配基本用水流量过程线同图绘制,确定水权的分时供需状况。 

(7)考虑地区公平问题,根据国务院分水方案确定的水量分省分配指标比例和有效满足的可分配基本用水水权水量,确定各省基本用水水权限额。 

(8)各省在限额内按照优先级原则确定本省内各用户基本用水水权。 

(9)遇特枯年份,各用户享有的基本用水水权同比例缩减或按照优先级确定不同的缩减比例。 

2.2丰余水水权配置 

建立丰余水水权分配制度,旨在通过取水权的拍卖、转让、租赁等,发挥价格杠杆的作用,引导水资源配置到经济效益高的地方。 

丰余水可分水量是指基本用水水量以外的来水,与天然来水有关,具有随机性。但根据水文预报和水库调度,可以预测本月、本旬的可分水量。丰余水用户不受任何限制,用水也不考虑定额问题,但用水须向黄委申请购买。丰余水权受省际分水指标限制,各省每年年初应根据本省分水指标(多年平均量)对各用户规定用水限额,在实际取水时,用水超出限额后开始缴纳水权转让基金。年度结束后根据实际来水量将用水指标同比例增减,对用水进行再结算,多退少补。 

如果符合基本用水水权核定条件但在初始分配时未能全部满足的用水,则丰水时首先满足这些申报要求,可以通过合同的形式建立次级的基本用水水权,其收费采取基本用水水权价格。超出基本用水水权的水量实行市场决定价格的原则。黄委每月月初根据上月水库调度情况和本月天然来水预测,以及根据各用户申请的本月用水计划,进行水量竞价拍卖。 

2.3水权体系运作机制 

2.3.1技术前提 

水权体系的建立和运作要求如下技术支撑:一是河流与水库的科学调度,能够获得坝址流量过程线与各取水口处流量过程线的对应关系,对输水损失、水流传播时间等能够科学界定。二是水情信息和用水信息及时共享,水文部门和水库管理者能随时提供水情信息,并且用户的水权供求信息能够及时被其他用户共享。三是科学计量,对各用户用水的计量应该科学精确。总的来看,随着水文科学、网络信息技术、计量技术的迅猛发展以及数字黄河工程[9]的建设,上述要求能够逐步得到满足。 

2.3.2水权管理、水权转让和水权市场 

取用时间是水权的重要特征之一。考虑到农作物的生长期发生变化等原因,水权所有者可能会要求提前或推迟使用水权。由于水权尤其是基本用水水权是根据水库对天然来水的调蓄之后确定的流量过程线分配的,引水时间的变化将可能影响水库的调度,并受到来水量的限制,因此水权的提前或推迟 

2期苏青等:黄河下游干流水权体系建设问题探讨 

使用要根据水库调度情况和用户申请确定。 

基本用水水权初始分配后的获得途径有两个:一是通过水市场从其他基本用水水权用户处受让(永久或临时);二是以投资换水权,用户投资于水资源开发、节约工程,获得相应水权[7]。如建设大坝,增加了用水保证率,可分配优先水权增多,可以根据投资等指标分配;或者投资于农村灌溉节水措施,获得节约下来的相应水权,这也是水权转让的主要内容之一。 

基本用水水权可以在部门内转让,也可以跨部门转让。鼓励节水设施的使用,因节水而多出的水权可以转让。鼓励转产或者调整种植业结构;由种植耗水型的粮食作物调整为耗水少的经济作物,由高耗水的工业转产到低耗水的产业,都予以支撑鼓励。对于因工厂倒闭等非节水方面的原因实施的水权转让应予以限制。水权转让须备案或报批,以便于调度和控制。 

基本用水水权中止。没有实际用水需要且一定年限内不永久转让的基本用水水权应予以收回。 

建立基于互联网的水权交易市场,利用互联网可以迅捷地沟通各用水户之间以及用水户和水管理者之间的信息,减少交易成本,及时促成水权转让,通过水价调节水权供求。 

用户应急用水可以临时购买其他人的水权,也可以申请购买水库内的存水。动用水库内存水可以作为平抑水价的调节手段,只有紧急状态下才能动用生态用水。 

建立协调机制。由于水对于生产、生命和生态的意义重大,因此必须建立协调机制,设立水法庭、仲裁机构等专门机构协调出现的用水矛盾。 

3结语 

黄河水资源的配置涉及经济、政治、社会、环保、生态、技术等各个方面,其体制的创新是国家水治理制度创新的缩影。提高配置效率、更好地体现用水公平是黄河水资源配置的基本目标。 

本文在水权理论的基础上建立的基于基本用水水权的黄河下游水权体系,是对黄河水资源配置体制创新的初步探讨。水资源的优化配置是复杂的开放的巨大系统[10],应当包括地下水和地表水、客水与主水等,本文尽管在分配水权时考虑了现状用水中非黄河水的因素,但没有考虑地区地下水与地表水联合调度、客水与主水联合调度等问题;同时,本文仅涉及下游干流黄河水资源水权体系建设问题,对流域整体水权体系建设问题也需要深入研究。 

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