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实行工业企业取水权有偿取得势在必行
时间:2016-11-08| 编辑:admin|【

按照十八届三中全会《中共中央关于全面深 化 改革若干重大问题的决定》( 以下简称《决定》) 提出 的健全国家自然资源资产产权制度和推行水权交易 制度 要 求, 经 研 究 认 为, 实 行 工 业 企 业 ( 含 服 务 业,下同)取水权有偿取得势在必行。

1 工业企业取水权有偿取得的内涵

工业企业取水权有偿取得,是指工业企业以有 偿的方式获得取水权的行为。包括两种方式: 一种 是通过政府有偿出让,工业企业缴纳权利金后获得 取水权,属于一级市场的水资源配置; 另一种是工 业企业通过水权交易获得取水权,属于二级市场的 水资源配置。对工业企业取水权实行有偿取得的核 心是按照水资源是稀缺资源、水资源具有经济价值 的理念,形成反映水资源稀缺程度的价格体系和市 场。

需要说 明 的 是, 由于水资源具有 典 型 的 公 益 性,居民生活、 农业、 生态用水等事关百姓生存、粮食安全、生态安全,应给予基本保障,因此,现 阶段取水权有偿取得的一级市 场应当限于工业企 业、服务业等商业性用水,而生活、农业灌溉、生 态环境等用水仍然应当按 照《取水许可和水资源 费 征收管理条例》( 以下简称《取水条例》) 的规定实行 取水权无偿取得。

2 实行工业企业取水权有偿取得的必要性 和可行性

2.1 必要性

第一, 推行水权交易制度的内在要求。 一 方 面, 水权交易本身是取水权有偿 取得的一种重要 方 式。 《决 定 》明 确提出推行水权交易制度。 在 水 权交易中, 取用水户必须按照交 易价格支付相应 的费用, 这本身已 经 体 现 了取水权有偿取得。 另 一方面, 推行水权交易将倒逼取 水许可制度进行必要的调整。 在推 行 水 权 交 易 制 度 后, 如 果 仍 然

按照现行取水许可制度实行取水 权 无 偿 取 得, 将 造成一部分企业需要通过市场交易有偿 取 得 取 水 权, 而另一部分企业却可以通过 向政府申办取水 许可无偿取得取水权的不公平现 象, 进 而 可 能 会 产生寻租和腐败。 而 且 在 这种政策导向下, 新 增 取用水户 会更多选择等待政府无偿配置 水 资 源, 从而抑制了水权交易及水市场的 形 成, 也 不 利 于 经济社会的正常发展。

第二,促进水资源节约和高效利 用 的 有 效 途 径。一方面,企业取水权的有偿取得,实际上建立 了水资源要素对经济发展方式转变 的“倒 逼机制”, 将推动产业结构、生产方式、消费模式的改变,因 为获得取水权要付出成本。另一方面,实行取水权 有偿取得,企业在支付权利金后可以获得具有完整 使用、收益权能的取水权,可以将取水权进行抵押 和交易流转,为企业真正节约和高效利用水资源提 供了内生动力。探索开展取水权有偿取得,对于全 社会树立水资源有价理念,改变以往水资源无价或 者低价使用的理念,促进经济社会持续健康发展产 生积极和深远的影响。

第三,落实水资源所有权人权益的重要措施。

《决定》提出“健全国家自然资源资产产权制度”。习 近平总书记《关于〈中共中央关于全面深化改革若干 重大问题的决定〉的说明》中指 出: “我 国生态环境 保护中存在的一些突出问题,一定程度上与体制不 健全有关,原因之一是全民所有自然资源资产的所 有权人不到位,所有权人权益不落实。”长 期以来, 我国实行的是取水许可制度,取水权无偿取得、低 价使用,结果不但水资源所有权人没有获得足够的收 益,还导致水资源浪费严重。为解决水资源长期无偿 或低价使用问题,落实水资源所有权人权益,实行工 业企业取水权有偿取得非常必要。

第四,建立水利投入稳定增长机制的重要引擎。 目前主要依靠公共财政投入的水利投入机制正面临 着瓶颈制约。实行工业企业取水权有偿取得,可以 使非常稀缺的水资源通过权利金体现其价值,这将 推动建立水利投入稳定增长机制。而且在取水权有 偿取得制度建立过程中,企业通过缴纳权利金的方 式获得取水权后,会伴随着水价等定价机制的完善, 必将使水资源开发利用和节约保护具有投资回报性, 进而调动社会资本投入水资源开发利用和节约保护的积极性,真正实现政府和企业双赢。2014 年 11 月

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资 的引导意见》( 国发〔2014〕60 号) 提出的“鼓励社会资 本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式 优先获得新增水资源使用权”,虽然未明确规定权利 金问题,但基本反映了这一思路。

2. 2 可行性

第一,符合中央精神。《决定》提出“必 须积极 稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少 政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规 则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最 优化”。2014 年 3 月习大大总书记在听取水安全战 略汇报时强调,保障水安全,要充分发挥市场和政 府的作用,分清政府该干什么,哪些事情可以依靠 市场机制。通过取水许可等方式授予工业企业取水 权属于水资源的微观配置,按照中央精神,可以探 索引入市场机制,将取水权的配置和再配置逐步交 给市场,减少政府对水资源的直接配置。

第二, 符合自然资源利用的一般规律。 在 我 国, 自然资源的取 得 和 使 用, 大体上经历了三个 发展阶段。 第一阶段是经济社会 发展与自然资源 开发利用矛盾很 小 时 期, 自 然 资 源的稀缺性尚未 显现, 人们在观念上缺乏 自然资源有偿的观念, 因而实行的 是“无 偿取得、 无偿使用 ”。 第二 阶 段 是经济社会发展与自然资源开发利用矛 盾 较 大 时 期, 自然资源的稀 缺 性 逐 步 凸 显, 人 们 逐 步 意 识 到自然资源是具有价值的稀缺资 源, 使 用 自 然 资 源应当付费, 因 而 开 始 实 行“无 偿 取 得、 有 偿 使 用 ”。 第三阶 段 是 经济社会发展与自然资源开发 利用矛盾进一步 加 剧 时 期, 自 然 资源利用受到总 量控制的刚性约 束, 人 们 意 识 到 赋予某些主体自 然资源使 用权将对其他主体取得权利造 成 限 制, 因而取得自然资源使用权也应当 付 费, 由 此 开 始 实 行“有 偿取得、 有偿使用 ”。

水资源当 前 正 处 于“无 偿 取 得、 有 偿 使 用 ”的 第二阶段,随着经济社会发展阶段的不断推进,伴 随着用水总量控制制度的深入实施,水资源作为一 种稀缺资源,其价值将不断提升,企业获得取水权 将不仅意味着其可以取用水资源,而且意味着限制 其他企业取用水资源的份额。这将客观上造成取水 权也具有稀 缺 性。 因 此, 水资源的取得和使用向 “有偿取 得、 有偿使用 ”第 三阶段发展符合自然资源利用的一般规律。

第三,有其他自然资源有偿取得的经验可供借 鉴。土地是较早探索有偿取得的自然资源。目前我 国已经形成了基本完全市场化的一定期限内的建设 用地使用权有偿取得制度。政府对于商业用地、住 宅等项目,采用招标、拍卖、挂牌等的方式,通过 市场定价,获得土地出让金。我国对矿产资源也实 行有偿取得加有偿使用的制度。1996 年《矿产资 源 法》明确规 定“国家实行探矿权采矿权有偿 取 得 制 度”,缴纳采矿权使用费是申请人获得采矿 许可证 的前提,同时在矿产开采过程中还要按照开采数量 缴纳相应的矿产资源税和资源补偿费。排污权也正 在探索实行有 偿 取 得。2014 年 8 月国务院办公厅

《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工 作 的引导意见》,明确提出实行排污权 有偿取得, 要 求“对现有排污 单位,要考虑其承受能力、 当地环 境质量改善要求,逐步实行排污权有偿取得。新建 项目排污权和改建、扩建项目新增排污权,原则上 要以有偿方式取得”。

第四,企业能够承受。在北方缺水地区,如内 蒙古和宁夏的沿黄地区、甘肃省疏勒河流域等,水 资源紧缺已经成为经济社会发展的瓶颈制约,一批 煤化工、磷化 工、 新能源等项目正在规划建设之 中。这些项目亟需用水指标,而且其附加值高,对 获得取水权有承受权利金的意愿和能力。在用水指 标紧缺的情况下,不少企业迫切希翼通过市场机制 有偿获 得 取 水 权。 在 南 方 丰 水 地 区, 如 广 东、 江 西,取水权有偿取得虽然在短期内将提高企业的生 产成本,但从中长期上看, 企业为了少交权利金, 会开展节约用水,从而促进结构调整,使企业在绿 色发展、在当今市场竞争中赢得生存机会和竞争能 力,这对企业和社会都是有利的。从水资源管理趋 势上看,伴随着最严格水资源管理制度的深入实施 和用水总量控制制度的严格落实,企业通过交纳权 利金获得的取水权可以开展抵押或流转,具有潜在收益,而且有很大的升值空间,因而从长远上看对企业将是一种利好行为。

3 工业企业取水权有偿取得的若干关键问题

3. 1 关于工业企业有偿取得取水权的权利内容

从法理上看,权利的内容与权利取得条件密切 关联。根据权利取得的条件不同,权利内容以及权 利人在行使权利时受到的边界制约条件应当有所不 同。如土地使 用 权 既可以通过招拍挂方式有偿取 得,也可通过政府划拨无偿取得,二者的权利内容 就存在很 大 差 异。 其中划拨的土地使用权不得转 让、出租、抵押,如果抵押或转让需要补交土地使 用权出让金① ,而通过招拍挂有偿取得的土地使用 权则可以直接依法进行交易流转。

该法理也同样适用于取水权。对于无偿取得的 取水权,其收益权利是不完整的。体现在: 一是流 转性受到限制,不能就其全部水资源进行流转,而 只能转让节约的水资源, 这也 是《取 水 条 例 》的 规 定。二是资产性受到限制, 不能开展取水权抵押。 按照《物权 法 》第 184 条 的 规 定, 使用权不明的财 产禁止抵 押。《取 水条例 》并 未明确取水权的权利 内容,使用权是不明的,因而是不能抵押的。实践 中,银行对于无偿取得的权利, 无法评估其价值, 也是不会提供抵押服务的。

与无偿取得的取水权相比,工业企业通过缴纳 权利金或交易有偿取得的取水权,其收益权能得到 很大拓展。一是流转性得到扩大,不仅是节约的水 资源,而且不 属于节约的水资源也可以交易。 例 如,企业在转产或停产时,对于其有偿获得的取水 权,可以依法全部流转或由政府等价回购。二是具 备较强的 资 产 属 性, 权利人可以对取水权进行入 股、抵押或者出资、合作。

3. 2 关于推进工业企业取水权有偿取得方式、 步 骤的思路

对工业企业实行水资源有偿取得不能一蹴而就,也不能“一 刀切 ”, 需要根据不同的地区的水 资源利用和管理现状以及不同类型的企业及其承受 能力,分类实施、逐步推进。

第一,按照“控制总量、盘活存量”的思路,严 格控制区域用水总量和地下水开采量,对于用水总 量已超过或接近区域用水指标的地区,引导和鼓励 工业企业优先通过水权交易满足新增合理用水需求。 工业企业可以通过开展灌区节水改造、参与节水供 水重大水利工程投资建设等方式,有偿获得取水权。 只有在节水潜力基本挖掘完毕、水权交易发展空间 不大的情况下,才实行向政府有偿取得取水权。

第二,区分新增取水权和现有取水权进行分别 处理。新建、改建、扩建项目新增取水权,原则上 要以有偿方式,通过定额出让或公开拍卖在缴纳权 利金后取得取水权。现有企业按照自愿原则,可以 在缴纳权利金后,取得取水权。不愿缴纳权利金的 企业,与通过划拨取得土地使用权类似,其取水权 不能抵押,而且转让也受到限制,只能转让通过节 水措施节约的水资源。

3. 3 关于取水权权利金的标准与使用管理

取水权权利金反映的是水资源资产的价值,属 于水资源所有权人权益的重要内容。由于我国各地 区情水情不同,取水权权利金收取的标准由省级价 格、财政、水利部门根据当地水资源稀缺程度、供 求关系、经济发展水平等因素综合确定。在权利金 征收和使用管理方面,由地方水行政部门按照水资 源管理权限收取,但是为了体现水资源国家所有的 所有权人 权 益, 要 合理确定中央和地方分成的比 例,分别上缴 中央和地方国库, 纳入财政预算管 理。权利金收入应统筹用于水资源的开发利用、节 约保护、水生态补偿等。

3. 4 关于企业取水权有偿取得的风险及其防范

实行工业企业取水权有偿取得,尤其是向政府 有偿取得取水权,存在一定的风险,需要建立健全 相关制度加以防范。

第一,政府向企业有偿出让取水权时超过区域 用水总 量 控 制 指 标, 出 现“边 超 用 边 出 让 ”现 象。 防范的重点是严格实行用水总量控制制度,对于已 经超过用水总量控制指标或地下水超采的区域,严 格限制政府向企业有偿出让取水权。

第二,政府为了新增项目而出现强行征水,从 而损害现有用水户利益。防范重点是建立取用水户的水权保护制度,对政府行为进行严格限制。

第三,工业企业可能存在投机行为,对有偿取 得的用水指标进行囤积并牟取高额利润。防范的重 点是建立严格的用途管制制度和配套的闲置水指标 评估处置机制,防止利用用水指标垄断而牟取不当 利益。

4 相关建议

4. 1 在水权试点中率先探索实行工业企业取水权 有偿取得

探索实行工业企业取水权有偿取得属于现行水 资源管理制度的重大改革,按照习大大总书记提出 的“顶层 设计和基层探索良性互 动、 有 机 结 合 ”的 精神,应当试点先行,积累经验后逐步推广。在目 前水利部开展的水权试点中,广东、甘肃、内蒙等 试点地区已提出探索实行工业 企业取水权有偿取 得。例如,广东省拟实行政府预留用水指标的竞争 性出让,将政府预留的用于经济发展的用水指标, 通过竞争和有偿的方式分配给取用水户; 甘肃省拟 在疏勒河流域探索开展政府回购水权后有偿出让给 工业企业; 内蒙古自治区拟由水权收储转让中心对 企业闲置的水指标进行收储后 有偿转让给工业企 业。这些做法对于破解当地水资源供需矛盾、提高 水资源利用效率和效益都具有重要作用,有必要给 予积极引导和支撑。

4. 2 积极争取工业企业取水权有偿取得的法律授权

实行工业企业取水权有偿取得,不仅涉及到企 业的取水权配置和企业负担问题,而且涉及到权利 金的收取、使用和管理,属于对现行取水许可制度 的重大 突 破, 涉 及 到《取 水 条 例 》的 修 改 与 调 整。 按照“凡属 重 大 改 革 都 要 于 法 有 据”、 “凡 是 试 点 的,都必须有法律规定或者法律授权,没有法律规 定和法律授权,不得试点”的 精神,试点地区要探 索开展取水 权 有 偿 取 得, 必须取得法律授权。 对 此,有两种解决方案: 一是提请国务院修 改《取 水 条例》; 二是向国务院报批,获得国务院授权。 考 虑到修改《取 水条例 》程 序 复 杂, 立 法 周 期 长, 目 前正处于 水 权 试 点 起 步 阶 段, 尚需进一步总结经 验,难度较大,因此较为可行的做法是向国务院汇 报,申请获得国务院授权。2014 年 8 月,环境保护 部为了推行排污权有偿取得试点,就采取了由国务贴息资金申报情况等因素确定贴息率( 国务院有明确规定的项目除 外) , 原 则 上 不 高 于 3% 。 对 中 央 项目的贴息资金,由财政部拨付到主管部门,各主 管部门将资金拨付到申报单位; 对地方项目的贴息 资金,通过中央财政补助地方财政部门,由地方财 政部门拨付到申报单位。实行国库集中支付管理的 项目按有关规定实行。

按现行规定,贴息资金实行先付后贴的办法。 申报单位收到贴息资金后,必须专款专用,单独核 算,在建的水利基本建设项目应冲减基建项目工程 成本,竣工的水利基本建设项目应冲减财务费用。

院办公厅发布引导意见的形式。

4. 3 进一步深化工业企业取水权有偿取得相关研究

工业企业取水权有偿取得是水权水市场建设的 一个重要环节,目前对其研究还不充分,尚需要开 展更深入的研究。一是要对国内土地、矿产、排污 权等有偿取得的做法进行梳理,系统总结其成功和 有待改进之处,研究其对工业企业取水权有偿取得 的可借鉴之处。二是要研究不同地区对工业企业取 水权有偿取得的需求和接受程度,取水权有偿取得 对企业成本、物价指数和宏观经济的影响等,细化 取水权有偿取得的可行性研究。三是要研究提出与 工业企业取水权有偿取得相关的配套制度,如水资源资产评估管理办法、权利金使用管理办法等。

4. 4 在水利系统和全社会形成工业企业取水权应 有偿取得的共识

目前有关各方对落实水资源所有权人权益、实 行取水权有偿取得的必要性等问题的认识还不一致, 有必要通过座谈、研讨等方式,逐步凝聚共识。同 时,要加强取水权有偿取得方面常识的宣传,增进 社会各界对逐步推进工业企业取水权有偿取得的重 要性和必要性认识,提高社会参与度,为逐步推动 工业企业取水权有偿取得营造良好的氛围。

6 有关政策建议

( 1) 提高认识、加强领导,建立水利基本建设 项目贷款中央财政贴息资金管理顺畅的沟通协调机 制和严格的申报审核制度。各级水行政主管部门要 深刻认识到做好水利基本建设项目贷款中央财政贴 息工作是推动水利行业发展的重要措施,充分利用 财政贴息政策,严把筛选审核上报关口。申报单位要 安排专人专门负责,确保资料质量合格、报送及时。 ( 2) 各有关单位、部门和申报单位应严格按国

家规定管理和使用贴息资金。项目主管单位应及时 拨付资金并在资金到位后适时组织资金使用情况检 查,对发现的问题及时处理。申报单位应依法合规 使用贴息资金,正确处理财务账务并自觉接受各级 财政、审计、水利部门的检查监督。

( 3) 加大水利基本建设项目贷款财政贴息宣传力度,让更多的水利基本建设项目法人单位、主管部门和银行金融机构、社会公众知悉财政贴息的政 策,使更多符合条件的水利项目得到更多的财政支 持和金融扶持,进一步发挥财政贴息资金在推动重 点水利工程建设发展中起到的积极作用。各级水行 政主管部 门 应 加 强 与 财 政 部 门、 金融机构沟通协 调,把符合贴息条件、对相关产业辐射带动作用明 显的水利项目向财政部门、银行金融机构大力推介, 争取更多的财政贴息资金用于水利项目,并引导银 行金融机构信贷资金、社会资金投入水利建设。

( 4) 有条件的地方应按照中央提出 的“加 大 水 利建设贷款贴息力度,鼓励金融机构进一步增加水 利建设的信贷资金”要 求,积极探索和研究对财政 投资水利项目的短期、周转性资金贷款的贴息和中 央地方统筹负担财政贴息资金的机制,进一步扩大 贴息规模,延长补贴期,提高贴息率。

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