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农业水权转移的条件及其影响因素
时间:2016-11-07| 编辑:zhang|【

一 、 引 言

水资源短缺问题一直是全世界关注的焦点 。 伴 随人口的增长以及工业化进程的加快 , 水资源的供 求矛盾不断加剧 。由于新坝址的不足 、 建设资金的 紧缺以及人们对生态环境的关注 , 利用工程技术来 扩 大 水 资 源 供 给 的 可 行 性 受 到 约 束[ 1] (P1200 -1204)[ 2] (P440 -452)[ 3] (P234 -246) 。在 这种 情况下 ,通过市场手段重新配置现有水资源成为提高水资源 利用效率的根本出 路 , 水权交易成为短期内缓解 “ 水危机” 问题的有效途径[ 1] (P1200 -12 04)[ 4] (P99 -116)。 因 此 , 各国政府都把建立水权交易市场作为水资源管理制度改革的主要内容[ 4] (P 99 -116) 。

全球水资源最大的耗费来自农业 , 在发展中国 家 , 农 业 消 耗 了水 资 源 总 量 的 80 % 或 更 多[ 3] (P234 -246) 。经济的高速增长 带来其他非农 产业 部门不断膨胀的用水需求 , 这些部门与农业间的争 水矛 盾 日趋严 重 , 农业 水 权大 量 向 其他 部 门 转 移[ 5] (P567 -586) 。另一方面 , 相对于 其他产 业 , 农 业 用水的边际使用价值较低 , 在市场规则下 , 农业水 权必将流向水资源使用价值高的城镇 、 工业和环境

等用水部 门[ 6] (P291 -301) 。 世界范围内水 权交易的主 要内 容将 是 农 业水 权 的 转 移[ 5] (P 567 -586)[ 6] (P291 -301)。 在美国德克萨斯州 , 99 %的水权交易是从农业用水 转为非农业用水[ 7] (P 34 -38) 。 据 Knapp 等 (2003)估 计 :在未来的几年里 , 美国加利福尼亚州每年农业 用 水 的 5 % ~ 15 % 将 流 向 城 镇 和 环 境 部 门[ 6] (P291 -301)。

近几十年的时间里 , 作为水资源管理体制改革 的重要部分 , 世界各国的水权市场一直处在不断的 完善中[ 8] (P61 -75) 。 国外学者根据各国水权市场发展 与水权交易的现状 , 对农业水权转移的条件及其影 响因素进行了大量的系统研究 。 本文在国外水权交 易实践和研究成果的基础上 , 对农业水权转移的前 提条件 、必要条件及其影响因素作一综述 , 以期为 中国水权市场的良好发展提供有益的借鉴 。

二 、 农业水权转移的前提条件

农业水权转移是平等决策实体之间农业水权交 易大量发生的产物 , 它意味着农用水资源使用权的 部 分 或 全 部 转 让 , 它 与 土 地 转 让 是 相 分 离 的[ 9] (P2055 -2090)。 国外众多研究表明 , 在当前水资源供求矛盾日益加剧的情况下 , 要确保农业水权转移 的顺利发生 , 必须具备以下两个前提条件 :

(一)明晰的水权界定

要实现水权市场的足够发育 , 水权必须界定明 晰 , 即 :表达清楚 、可充分行使 、 可排他和具有自 愿 转 移 的 能 力[ 10] (P 15 -16) 。 Ro segran 和 Scheleyer (1995)指出 , 农业水权转移应该具备的基本前提 为 :(1) 可交易的水权 , 意味着水资源使用者同意 再分配水权 , 而且他们可以从 水权交易中得 到补 偿 ;(2) 定义良好的水权 , 提高了农民个人或农民 群体对公共灌溉管理部门讨价还价的能力 ;(3)安 全的水权 , 用水者在考虑了全部机会成本之后 , 可 以在卖水和用水之间做出合理选择 , 从而促进了投 资和节约用水[ 11] (P203 -223) 。

2004 年 , 以 “ 明晰界定的产权是确保投 资安 全的关键” 为主题的 COAG (the Co uncil of Aus- t ralian Governments)第一届会议确定了国际间水 权交易意向的细节 。 会议对确保国际间水权转移顺 利运作提出三个基本要素 :(1)水权要界定为公平 地享有一定量用于消费的水资源的权利 ;(2)要确 认水权人与政府之间风险的分担范围 (澳大利亚水 法规定 , 由自然事件以及不可控制的力量造成的风 险由水权人承担);(3)水权产品的合同安排要与 已确定的水权权限相一致[ 12] (P299 -321) 。

不同的水权与水分配体系以及随之发生的水安 全的多变性是州际间水权市场确立所遇到的核心问 题[ 12] (P299 -321) 。为环境目标而人为引发的供 水不确 定性 , 加剧 了私人水权的 弱化[ 3] (P 234 -246) 。 水权 市 场运作的外部性也是界定产权 、 培育水权市场面临 的重大难题之一 。为了简化不同的水权许可体系带 来的众多问题 , 澳大利亚州际间水权交易只包括高 安全水权 (除干旱年份的所有时期 , 水权人都享用 其全部的水资源)的永久性转移 。 与此同时 , 水权 转移项目还必须事先设定水权交换率以限制对第三 方的影响 。如新南威尔士州与维多利亚州间或者各 自内部的交换率为 1.0 , 南澳大利亚州上游的交换 率则为 0.9[ 12] (P 299 -321) 。

根据权利性质的不同 , 农业水权转移可分为短 期权利转移和长期权利转移 。 大量研究表明 , 短期 的权利转移比长期的权利转移更容易实现 。 Crase 和 Jackson 在 1998 年对 “ 墨累土地和水管理计划” 所辖地区内的业主做过访问调查 , 结果显示 :只有 2 %的农民会考虑将水权从地权中分离出来而永久 出售 , 也只有 3 %的农民准备在现有制度环境下购买永久性水权[ 13] (P 102 -104) 。 这是因为 , 与短期水权 相比 , 长期水权转移的外部性更强 , 权利安全度更 低 , 产权界定更不清楚 , 更难以充分行使 、 排他和 自愿转移 。

(二)政府机构的市场化改革

政 府 机 构 改 革 是 农 业 水 权 转 移 的 基 础[ 1 4] (P437 -455)[ 15] (P387 -403) 。在澳大利亚 , 由于水资源

初始分配差异 , 自愿的水权交易成为改进水资源配 置效率的有效工具 。 COAG 水资源管 理体制改革 构想中显示了澳大利亚政策制定者在解决环境问题 时偏爱价格与市场方式 。 COAG 提交 给澳大利亚 所有州和地区的 《关于水资源的战略构想》 第五条 中详细地先容了水权交易的机制 , 并为这个目标的 发展设立 了激励性 质的 联邦竞 争奖金[ 12] (P299 -321)。 1998 —2000 年内 , 大约 9.8 ×109 立方米的水在三 个州内转移[ 16] (P708 -723) 。 在墨西哥 , 即使水权转移 被法律禁止 , 农户间依 然季节性地出 租和出卖水 权 。1992 年 , 墨西哥 新水法规定水权出租或出售 是合法的 , 并施行了与土地分离的以水量为基础的 水使用权 , 这对农户水权转移起到了一定的促进作 用[ 1 7] (P129 -136)。 H anak (2005)的面 板数据回 归模 型结果显示 :地方政府对于水权转移的政策会对灌 区内的农户水权转移产生正面影响[ 18] (P 59 -77) 。

三 、 农业水权转移的必要条件

农业水权转移是意愿的卖者和买者利用价格机 制实现的权利流转 , 是 水权从低使用 价值用水业 (户)向高使用价 值用水业 (户) 的转移 。 因此 , 以市场方式重新配置有限水资源 , 实现农业水权的 转移 , 不仅需要明晰的水权界定与政府机构的市场 化改革 , 还需要具备一系列的必要条件 :现实和潜 在的经济效益 、 低交易费用与低开发成本 、 纠纷与 外部性处理补偿原则等 。

(一)现实和潜在的经济效益

在水供给紧张的灌区 , 经济利益是诱导农业水 权转移的必 要条件 之一[ 19] (P785 -792)[ 20] (P75 -79) 。 缓解 水资源短缺的传统办法是用价格机制来反映水资源 的稀缺程度 , 促使用水业 (户)支付较高的水价 , 从而 实 现 节 约 用水 的 目 的[ 2 1] (P46 -55)[ 22] (P55 -68) 。 然 而 , 用水业 (户), 尤其是农业用水业 (户), 缺乏 水价提升的承受能力 。 因此 , 水权交易被看作是推 动现有水资源重新配置更有效的方式[ 23] (P1613 -1625)。 在水权市场上 , 交易价格是交易双方讨价还价的结 果 , 由于现实和潜在经济效益的存在 , 买者愿意为使用水资源向卖者支付更高的价格 , 而卖者放弃现 有水权 也能获 得合 理的利 润[ 10] (P 15 -16) 。 Archibald 和 Renw ick (1998)通过对美国加利福尼亚州水市 场进行深入研究发现 , 交易收入的多少是农户决定 是否放弃既有水权的主要因素[ 24] (P95 -117) 。 Crase 等 (2000)则指出 , 水权收益的稳定性会影响长期农 业水权转移 。在澳大利亚新南威尔士州 , 受气候影 响 , 供水状况很不稳定 。 用最大供水量与供水平均 数之间的比率 R 来表示 , 欧美国家 R 值一般在 3 ~ 15 之间 , 而新南威尔士州 的 R 值竟高达 11 000 。 为应付灌溉供水的超大幅度变动 , 新南威尔士州为 每公顷土地所做 的灌溉用 水储备 , 比埃及高 出 4 倍 , 比印度高出 10 倍[ 12] (P299 -321) 。因此 , 购买长期 水权的经营风险相对较大 , 很有可能花巨额资金购 得的长期水权 , 却因连年的风调雨顺而没有灌溉需 求[ 13] (P102 -104) 。

(二)低交易费用与低开发成本

农业水权市场即农业水权交易市场 , 水权交易 次数 、 交易的水权量 、 交易的性质以及买者和卖者 的类 型 决 定 了 农 业 水 权 市 场 结 构 和 发 育 程 度[ 25] (P4 -7) 。在 现实 中 , 交 易费用 就像 摩擦 一样 , 无处不在 。有市场交易发生 , 就一定会产生交易费 用 。 西方水资源经济学家十分重视水权交易中的交 易费用分析 。 Bo nnie 和 David (1987)认为 , 水权 交易要综合考虑交易费用和开发成本 , 前者包括寻 找交易伙伴的成本 、 识别水权的法律和水利特征的 成本 、 讨价还价的成本等 , 后者包括蓄水的成本 、 传输的成本 、 水用途转换的处理成本等 , 这些成本 都会影响水权交易的净收益 , 从而影响市场交易活 动的水平[ 26] (P156 -189) 。水权交易是否发生 、 发生频 率的高低和交易的 净收益大小 , 取决于其交 易费 用 。 法律和政治状况决定了水权交易的交易费用 。 交易费用的大小受水权的法律和水文特征 、 交易中 的价格协商 、 州法律及交易批 准程序等因素 的影 响[ 27] (P1184 -1192) 。

世界银行基于全球引入水权市场国家的经验教 训 , 得出基本结论 :“ 尽管利用市场再分配水以满 足变化的需要 , 是水管理的一种重要的工具 , 但只 是这个过程中的工具之一 。它不能替代教育 、 公众 信息 、 水文信息库 、 水权的行政和实行能力 、 有力 的法律和制度框架 。 当得到所有这方面的支撑的时 候 , 市场过程才有助于水资源得到更高和最有价值 的利用”[ 25] (P 4 -7) 。因此 , 世界银行在倡导缺水地区 建立正式的或非正式的水权交易市场以促进水资源

的优化配置时 , 经常指出 , 为使市场奏效就要控制 交易成本 。 要控制这些成本 , 就必须建立相应的组 织和政策性的机制 , 还 要有相应的基 础设施和管 理 ;关键性的第一步是建立与土地使用权分离的可 交易的水权制度或用水权制度 , 这个制度必须顾及 对第三方的影响 ;如果一时难以建立立法上可行的 永久水权 , 建立现货水市场和应急水市场对保证用 水有重要作用[ 28] (P48 -60) 。

从世界范围来看 , 当前建立正式可交易水权制 度的国家只有智利和墨西哥 。美国水权交易虽然起 步较早 , 但目前只有西 部几个州建有 水权交易制 度 。水权市场之所以在现实中比较稀有 , 应该归因 于 利 用 市 场 重 新 配 置 水 权 的 交 易 费 用 较 高[ 2 8] (P48 -60)。 Crase 等 (2000) 也发现 , 长期农业 水权转移较之短期农业水权转移更难发生 , 是因为 长期水权转移需要更高的交易费用 。 过高的交易费 用主要新蒲京娱乐场777于 :长期水权转移而发生的信息搜索成 本 ;长期供水的输水设备投资更大 , 并且需要专门 的法律支撑 ;长期水权转移面临更多的附加管理费 用 ;长期水 权转移 受到更 多政策 限制[ 13] (P102 -104)。 由于水权市场发挥作用的条件比较苛刻 , 农业水权 转移的有效性依赖于较低的运行成本 , 而且还需要 与之配套的外部环境 , 进一步降低水市场的交易费 用[ 1 2] (P299 -321)。

(三)纠纷与外部性处理补偿原则

由于水权转让不仅事关水资源的分配问题 , 而 且涉及经济 、 社会 、 环境 、 法律等各个层面 , 它们 有可能破坏既有经济和学问模式 , 加重生态系统的 压力 , 对第三方以及在更广泛的范围内产生不良影 响[ 2 9] (P35 -59)。 “ 未经规范的或垄断的水市场可以导 致水资源的过度开发 , 水资源分配的不平等 , 以及 掠夺性价格”[ 30] (P27 -33) 。 因此 , 明确的纠纷与外部 性处理补偿原则也是确保农业水权转移顺利发生的 重要条件之一[ 29] (P35 -59) 。

与农业水权转移相关的主要问题之一是保护农 民的用水权益[ 29] (P35 -59) 。许多农业水权转移将农业 用水转换为城市用水 , 由于经济基础和原来的生活 方式受到威胁 , 农民认为他们处于因水权转移而产 生的危险之中 。许多农民拒绝其水资源被夺走 , 拒 绝接受随之而来的政治和经济权力及相随的生存能 力的丧失 、 以及乡 村生活 方式的 改变[ 31] (P119 -138)。 为了应对这些问题 , 人们正在农业水权转移程序中 采取一些临时性措施来解决和缓和环境和社会的公 正问题[ 29] (P35 -59) 。农业水权转移面临的另一个需要迫切解决的难 题是对 “ 第三方” 权利的保护 。一方面 , 农业水权 转移对环境具有一定 “ 外部性” , 它可能造成水体 流失 , 损害水生动植物 , 还会导致河流的盐碱化 。 在加利福尼亚的三 角洲地带 , 每转移出一单 位的 水 , 就需要额 外的 30 %回 流以促 进水体 的恢复 。 H ow it t (1998)指 出 , 这些维护 环境所必须支 付 的成本都应该包括 在水权交易价 格之内 。 另 一方 面 , 农业水权转 移还会使 “ 第三 方” 蒙受经济 损 失[ 31] (P119 -138) 。 Ho witt (1994)对实地调研数据进 行数学模拟 , 结果显示 :如果两个被调查村庄转移 出 25 %农业水权 , 将会导致当地没有参与 水权交 易的村民的收入降低 6.5 %和 3.2 %[ 32] (P357 -371) 。

美国目前实行多种水权转移制度 , 这种多样性 是水权转移所发挥的不同作用 、 第三方及社会利益 竞争的反映 。将多种不同制度联系在一起的共同思 路是 :(1) 它们通常采用某种形式的流域保护规 则 , 限制市场决定一切的水权转移 , 因为后者会造 成严重的环境风险或对第三方产生不利影响 ;(2) 水权转移本身不是结果和目标 , 而是实现广泛社会 目标的一种方法 ;(3)它们常常是对广泛资源配置 冲突的政治性解决方案的一部分[ 29] (P 35 -59) 。

四 、 农业水权转移的影响因素

国外农业水权转移的历史悠久 , 早在 1905 年 , 美国 Ow ens Valley 与洛杉矶市间就曾发生大规模 的农业水权交易[ 9] (P2055 -2090) 。 在如此丰富的农业水 权转移实践的基础上 , 诸多学者围绕上述农业水权 转移的条件 , 通过大量的实地调研与实证研究发现 并证实了影响农业水权转移的一些具体因素 。

H amilto n 等 (1989) 曾在美国爱达荷州 就农 户与电力部门之间的水权交易进行实地调研 , 并对 调查数据进行回归分析 。 结果发现 :农户采用的灌 溉技术 、 作物组合 、 所处的灌区位置会影响农业水 权的转移 [ 33] (P63 -75) 。H earne 和 Easte r (1997) 在 对智利水权分配与水市场实践 进行系统分析 后指 出 :买者和卖者水权计量装置和水传送基础设施弹 性的缺乏 、 水权立法保障缺失以及水权交易中对于 水质 的 忽 视 , 会 限 制 农 业水 权 的 转 移[ 20] (P 75 -79) 。 Landry (1998)对美国西部 农业水权 转移的研 究 表明 , 影响灌区农户间水权转移的因素有 :市场组 织和市场关于水供给信息的提供 、 灌溉设施管理的 用水者参与程度 、 水供给成本 、 生产成本 、 农场规 模 、 农 户 作 物 种 植 种 类 等[ 34] (P457 -469)。 Crase 等

(2001)利用选 择实 验模型 (Choice Experiment) 方法分析了农业水权市场上买者和卖者的行为 , 结 果发现 :取水许可期限 、 分配水量 、 农场规模 、 农 户参与临时性水市场的经验 、 政府调水政策实施年 限和水权的稳定程度等因素会影响农业向非农行业 的水权转移[ 17] (P129 -136) 。 Bjo rnlund (2003)明确指 出 , 灌溉者出售的是闲置未用水权 , 灌溉农户对于 水市场的认识 、 水可获得程度 、 水市场的潜在收益 和社会接受程度也是影响农户的水权交易行为的重 要因素[ 35] (P57 -76) 。 H anak (2005)的面板数据回归 模型结果显示 :水供给状况 、 居民水需求 、 人口 、 灌溉耕地面积 、 作物种植种类 、 农产品价格以及地 方政府对于水权转移的政策 , 都会对灌区内的农业 水权转移产生不同影响[ 18] (P59 -77) 。

此外 , Bauer (1997) 通过对智利的长期水权 交易与短期水权交易进行比较 , 发现地理和基础设 施限制 、 立法和行政程序 、 灌溉发展的历史和水权 交易价格的不确定性 , 会限制长期农业水权转移的 发展[ 36] (P639 -656)。 C rase 等 (2000) 则认 为 , 长 期 农业水权转移发展迟缓的主要障碍因素是产权界定 不明晰 、 产权收益缺乏足够的稳定性 、 交易成本过 高 、 水利设施年久失修 、 水权持有人普遍存在惜售 投机的心理和行为倾向等[ 12] (P 299 -321) 。

五 、 总结与研究展望

国外水权交易实践和研究成果表明 , 农业水权 转移发生的前提条件是 :明晰的水权界定和政府机构的市场化改革 ;必要条件是 :交易的现实和潜在 经济效益的存在 、 低开发成本 (蓄水 、 传输水 、 转 换水成本等)与低交易费用 (寻找交易对象 、 识别 水权的法律和水利特征 、 讨价还价成本等)、 明确 的纠纷与外部性处理补偿原则 。 这就决定了农业水 权转移运作的外在和内在条件 。 外在条件包括 :表 达清楚 、 可充分行使 、 可排他的 、 稳定的 、 与土地 使用权分离的 、 保护良好的水权的建立 , 可交易的 水权制度 , 偏爱价格与市场方式的政府机构 , 有力 的法律和制度框架 , 完善的组织和政策性机制 , 相 应的基础设施和管理以及完备的公众水文信息系统 等 ;内在条件包括 :合理的水价机制的运作 , 较低 的交易费用与开发成本 , 不同水权人之间交易风险 分担范围的明确 , 纠纷与外部性处理补偿原则的确 立等 。

综合国外研 究 , 影响农业水 权转移的 因素众 多 , 根据不同作用层面 , 可分为五部分 :(1)政府层面 , 中央及地方政府对于水 权转移的立法 和政 策 、 调水的行政管理 、 政策实施年限等 ;(2)地方 层面 , 气候与水供给状况 、 地理位置 、 灌溉发展的 历史 、 人口 、 居民和产业的水需求 、 水利设施与计 量装置状况 、 灌溉与节水技术条件 、 水权转移的潜 在收益和社会接受程度等 ;(3)农户层面 , 水权的 稳定程度 、 取水许可期限 、 分配水量 、 水可获得程 度 、 农户参与水权市场的经验 、 组织化程度 、 农户 对于水权市场的认识 、 灌溉设施管理的用水者参与 程度 、 水供给成本 、 农业生产成本 、 水权转移的潜 在收益 、 农场规模 、 种植作物组合 、 农户采用的灌 溉技术 、 水计量装置与传输设施 、 水权交易信息的 提供等 ;(4)市场层面 , 农产品价格 、 水价以及水 权交易价格的不确定性问题等 ;(5)其他层面 , 水 权交易中的外部性问题 , 如对第三方的影响 、 对水 质和环境的生态补偿等 。

严峻的水资源态势 、 特殊的国情以及转型经济 背景 , 决定了中国水资源管理体制改革的复杂性 、 艰巨性和长期性 。为发挥市场机制在水资源配置中 的基础作用 , 中国政府正努力 促进水权市场 的发 展 , 如何培育水权市场成为困扰中国政策制定者和 实践者的难题 。 世界范围内多个国家大量引入水权 市场 , 已经有几十年的历史 , 国外水权市场研究积 累了大量的经验与教训 , 也有很多成熟的做法可资 借鉴 。但是 , 水权市场的发育与具体国家和地区的 社会经济制度 、 水资源情况和学问传统以及政府政 策密切相关 , 很难找出适应不同国家的水权市场运 行的条件 。因此 , 对于哪些条件决定水权市场的建 立 , 哪些因素影响水权市场运作以及水权市场会带 来哪些影响 , 成为亟待国内学者研究的课题 。

农业灌溉一直是中国用水的主体 , 目前仍超过 全国可利用水资源总量的 2/ 3[ 37] 。 由于农业用水的 低经济效益和高消耗比例 , 水权交易市场的建立势 必导致更多的水资源从农业部门转移到非农产业和 城市 , 中国水权转移的趋势必将是降低农业水权份 额 , 农业水权 转移将成为中国 水权市场发展 的关 键 。 然而 , 对于 农业水权转移 的条件及其影 响因 素 , 无论在理论界还是实践中尚缺乏明确的认识 。 显然 , 对中国转型时期农业水权转移的条件及其影 响因素进行深入研究 , 已成为我国水资源管理体制 改革以及水权市场建立的迫切需要 。

新蒲京娱乐场777: 《中国地质大学学报(社会科学版)》

 

 

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