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农业水权及其制度建设研究
时间:2016-11-07| 编辑:zhang|【

1.水权与农业水权。现代意义上的水权一般包括所有权、使用权和经营权。从根本上看,水权的核心是某-?区域或地段的水资源归谁所有的问题,即所有权,水资源所有权是水资源分配和水资源利用的基础。在我国具体情况下,水权实质上是对一定量的水资源在一定时间段内的使用权或用益权。农业水权是指有关农业水资源开发利用的一切权利的总和,包括农卟水资源的所有权、使用权和经营权。农业水权有以下六个特征:1)季节性,2)共享性,3)排他性,4)竞争性,5)让渡性,6)收益关联性。 

2.水权制度与农业水权制度。我国的水权制度建设内涵主要由水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权转让制度三部分内容组成。农业水权制度是水权制度的重要纽成部分,包掂水权的取得与初始分配、水价与水权交易、水权监督与管理、水权保护等内容。从水权用途区分,农业水权应包括满足农村居民基本生存需要的生活用水权、满足作物生长需要的灌溉用水权和排水权、满足内陆地区农业水生种养需要的用水权。在

以家庭联产承乜为特征的现行农村经营体制下,农业水权主体主要是广大农户。

3.现代水权的十大特征。1)明显的区域特征;2)非排他性;3)可分离性,即水资源的所有权、经营权和使用权可以分离;4)外部性,水权既有积极的外部经济性也有消极的损失;5)水权交易的不平衡性;6)在水市场屮涉及权属类型、水权主体、水权数量、使用年限、水质标准5个特征要素;7)水权管理的广泛性、特殊性;8)水权的约束性,即受多因素制约;9)水权的有限性与有偿性;10)在法律上具有公权属性、私权特性以及同传统用益物权有联系等多重属性。

4.农业水权管理及其制度建设的要求。农业水权制度建设应坚持以下原则:1)公众参与决策和公平享用原则;2)适度优先原则;3)时域优先和承认现状的原则;4)合理利用与鼓励节约的原则;5)高效利用、讲究效益的原则。在农业水资源管理上,首先要建立按水权管理水资源的管理制度体系,将水权制度作为水资源管理和水资源开发的基础。其次,要因地制宜,建立符合国家和地区实际的水权管理体系。第三,建立符合中国实际的农村水权法律制度,以一定的法律体系作保障进行水权管理。

5.保障农业水权的五项措施。第一,制订保障农民水权的具体政策;第二,充分考虑水权的机会成本,重新审视农业、农村经济结构和农村社会发展政策;第三,建立节水型激励机制(包括经济上的补偿奖励机制);第四,利用价格机制适当提高工业用水或生活用水的价格,既有可能促使工业和城市部门提高水利用率、尽量减少水资源的浪费,又可利用积累的资金来投资节水农业设施或对水资源转移者给予补偿。第五,建立农灌水权交易的补偿机制。吸取非农资金投资节水农业建设,提高农业用水利用率,投资者可优先取得节约下来的水的使用权。

6.加强农业水权管理及其制度建设的五条建议。第一,明晰所有权、规范使用权,通过立法实现水资源合理流转;第二,制定水权流转、交易、计量和监控等法律制度,支撑水权流转、规范水权交易;第三,建立完善的宏观管理与微观管理的协调机制,在坚持中央和流域机构对水资源进行宏观管理的前提下,适当扩大地方或经营者的权限。在制订有关水资源政策、开发利用规划、水资源评价和实施水权管理中,提高地方及经营者的参与程度,照顾不同层次、不同性质水权人的关切;第四,继续深化农村小型水利工程产权制度改革,积极引导民营水利健康发展,为农村水利发展和水权管理注入新活力。第五,及时总结各地在农村水权制度建设方面的成功经验,使其上升到理论及政策高度,促进农村水权制度建设不断完善。

第1章引言

1.1研究目的及意义

水资源短缺以及由此引起的危机带有全球性。全世界约有1/3的人生活在中度和高度缺水的地方,占世界人LI约40%的80个国家在20世纪90年代中期严重缺水,有人估计在今后20?30年内将有2/3的世界人口其生活会受到水紧张的影响。2002年8月8日在南非举行的世界可持续发展大会上,将水危机列为未来十年人类面临的重要挑战之一,如何合理开发、利用、管理和保护水资源,已是摆在世人面前的一项重大课题。

虽然我国水资源总量居世界第6,但人均水资源量只有世界平均水平的1/4,己被列为世界13个人均水资源贫乏的国家之一。目前,全国668座城市中有400座缺水,日缺水1600万m3,每年影响工业产值2300亿元;农业每年缺水300亿m3,尚有2400万人口饮水困难。随着经济高速发展和人口高峰的到来,水资源供需矛盾将更加突出,到21世纪中叶,我国人均水资源拥有量将减少到1750 m3,届时部分地区的水资源形势将更为严峻,某些时段缺水甚至严重缺水的状况将难以避免,水资源短缺己经成为制约社会经济可持续发展的主要因素之一。对中国北方缺水地区来说,1丨1于水资源的瓶颈作用,已经不能按照过去的思维方式进行水资源配置。以需定供的配水模式超越了地区水资源承载力,面对现实不得不转变为以水资源状况定区域经济发展的模式。

在国家工业化和城市化进程提速的情况下,大量农业用水通过不同途径转为非农业用途不可避免,农用水比例呈逐年下降趋势是经济发展的必然。改革开放以来,尽管农业用水比例在逐年下降,然而,农业用水仍占我国用水总量的70%以上,因此,挖掘农业节水潜力、支撑地方经济发展具有很大的潜力。我国农业用水现状是部分地区干旱缺水,部分地区水资源浪费严重,规范用水行为、推进节水型社会建设显得十分必要。一方面,为了扶持农、lk、推进社会主义新农村建设,农用水权应当受到保护,特別是发展农业所需要的最基本水权必须得到优先保证,这是保证国家粮食安全和社会稳定的客观需要;另一方面,要通过技术创新、制度创新,挖掘农业自身的节水潜力,扎实有效地推进节水型社会建设。

长期以来,对农业节水的应用基础研究和技术研究比较重视,取得了大量研究成果,在新的形势下,需要在己有研究工作和水利工程建设的基础上,加强用水管理,通过创新管理制度实现水资源的节约和可持续发展。国内外的研究和实践表明,明晰水权、建立具有屮国特色的水权制度,对水资源合理配置和有效管理至关重要。经过多年探索,人们基本上形成了这样一种共识:水权是有效进行水管理的一项制度安排,现代意义上的水权是以所釘权为基础的权利束。农业水权制度是旱区水权制度建设的重要组成部分,为了促进农业发展,支撑社会主义新农村建设、推动节水型社会进程,创新农业水

权制度十分必要。由于农业是一个弱质产业、农民是一个弱势群体,还由于农业对于国

计民生的基础作用、对国家粮食安全和社会稳定的作用,农业水权必须得到保证。推进农业水权制度建设,用水权理论规范农用水行为,是建设节水型社会、更好地服务农业、农村和农民的需要。对于水资源稀缺的北方旱区来说,用水问题比较突出,在经济效益的驱动下,水资源“农转非”比较普遍,强占、挤占农用水的水事屡见不鲜,通过农业水权制度建设,保证农业水权不受侵犯、切实保护农民利益、促进农村发展,是社会主义新农村建设过程必须认真对待和需要解决的重要课题。以农业水权及其制度建设作为学位论文选题,旨在探索干旱缺水地区农业用水管理制度建设,构建具有中国特色农用水权理论及制度的基本框架,丰富和发展水权理论,为全面推进水资源管理制度创新积累经验。因此,具有重要的现实意义和理论意义。

1.2选题依据

水是一切生命活动必不可少的基本物质,也是经济发展和社会进步的战略资源和物质基础。我国水资源贫乏,人均占有量不足2200 m3,仅相当于世界平均水平的1/4左右,同时部分水资源因被严重污染而难以利用。目前我国水资源短缺现象严重,已有11个省、自治区、直辖市的人均水资源拥有量低于联合国可持续发展委员会确定的丨750m3用水紧张线,其中有9个地区低于500 m3严重缺水线。全国668个城市中有400多个城市供水不足,农村有2000多万人和数千万头牲畜吃水困难。随着全面建设小康社会进程的推进,对水资源的需求呈增长趋势,水资源的短缺矛盾将更加突出。对于旱区来说,随着人口增加和非农产业发展对水的需求日益增加,在经济利益驱动下,农用水被挤占、挪用的现象屡见不鲜,如何保证农用水的水权,使有限的水资源在服务三农、促进农村社会和谐发展方面发挥更大作用,是一个值得探讨的问题。农业历来是我国的用水大户,但是干旱缺水造成的作物产量下降,农民收入减少和沙漠化加重,不容人们回避和漠视。如何解决好水资源问题,促进农业灌溉和农业节水的可持续发展,值得认真思考。目前,国际上通行的办法是利用水权与水价作为重要手段,实现对水资源的有效管理[1],从水权、水市场理论出发,明晰水权、建立用水双控(总量控制、指标控制)体系、构建水价格机制与培育水市场是三个关键环节。

水权也称为水资源产权,凡是涉及到与水有关的权力和利益的拥有、享用、变动等方面的事项均可视为水权问题[3】,一般包括所有权、使用权、经营权和转让权,其核心是所有权。产权经济学认为,“公有地悲剧”同样适用于水资源,因为水资源具有公共产品的特征。水资源是自然资源,既有自然属性,又有社会和经济属性,根据水资源的商品性、流动性、稀缺性和不可替代性等特点,世界上大多数国家实行了水资源国家所有制。我国《宪法》和《水法》规定了水权所有权属于国家所有,国家可以通过所有权采取行政的、经济的等各种-T?段来调配、保护和管理水资源,并通过行使受益权,建立水资源有偿使用制度,实行水使用权的转让。国务院1993年颁发的《取水许可制度实施办法》是我国水权法制建设的一个里程碑,标志着我国取水权管理步入法制化轨道。2002年1月23日,浙江省东阳市和义乌市达成我国第一笔水权买卖合同,开创了中国水权制度改革的先河;同年3月,水利部将甘肃省张掖市确定为全国第一个节水型社会试点,张掖市在试点过程中全面开展了以水权为屮心的用水管理制度改革。可以说,2002年是中国从水权理论探索迈向水权理论实践的、具有历史意义的一年。

但是,在计划经济体制下,长期以计划手段来配置水资源,造成了国家所有者的代表不够明确,水权交易不平衡、“双轨制”分配、水资源产权管理混乱、资源配置效益低下等问题。在农业灌溉方面,也产生了水资源浪费严重,水分生产率低下等问题。据有关资料分析,全国渠系每年渗漏损失水量约为1700多亿m3,相当于农田灌溉用水总量的50%;田间水利用率只有0.70左右,低于现代节水灌溉方式20%左右;全国水分生产率仅达0.8kg/m3,远低于以色列的2.38kg/m3。在山西省1880万亩灌溉面积中,年浇水4次以上的仅占6%,能适时适量灌溉的面积仅为20%,有53%的水地只能浇保命水,年浇水不足一次的占21%。山西省平均渠系水利用系数为0.59、田间水利用系数0.685、灌溉水利用系数0.404。有的灌区亩次用水超过300m3、甚至高达500 m3,灌溉水的有效利用率只能达到0.36,浪费相当惊人。不可否认,近年来,国家在推广农业节水技术方面采取了不少重大措施,取得了显著的成效。但由于历史和众多原因交织,在节水、尤其在农业节水方面,人们的思维还停滞在传统观念中,沿用的还是传统的灌溉方式,灌溉管理制度还未能从传统的模式中走出来,这些都严重制约着节水革命的兴起。长期以来,人们只注重了水的自然属性,把水看作是自然的恩赐物。因此,现实中无节制的过量开采、无限量的大水漫灌、无序竞争,使水资源本已紧缺的态势在浪费中更为加剧,并表现出“有水滥用、无水着急”,“上游大水漫灌、下游无水可浇”,“政府发动搞节水、农民不愿搞节水”等现象。产生这种反常现象固然有多方面原因,但水权不清是一个非常重要的原因。就大多数用户(包括农民)来说,他们追求的只是自身最大效益,目前,还不可能要求他们放弃自身利益而谋求他人和整体利益的最大化。由于水权不清,用户不知道他拥有多大水权,能用多少量,因而无节制、无限量用水就在水权制度的空白中流失为自然行为,粗放经营就成为不可避免的事实。制度是规范个体和集体行为的准则。用水权理论分析农业节水,首要的是明晰水权[21,明晰水权是水管理的第一步[5]。因为只有明晰水权,才能使利用水资源的社会成员和单位在制度的约束下把自身利益置于整体利益中,使资源的优化配置、节约和保护在制度调整功能的作用下,得以实现。由于水权具有转让功能,不仅可以调整农业用户的自身利益,而且可以通过节水出让受益权,使自身利益同节水效益有机连结起来,收到降低农业用水成本和节水增效双重受益,还可把节余水量向效益高的产业流动,实现效益最大化。明晰水权还可使工业和其他社会公益部门在制度的激励下厉行节水,既能保护自身利益,又能使用户在市场交易中获得水权,谋求新的发展,明晰水权就能促使节水成为整个社会的规定动作。

从国内外节水工作的实践来看,节水型社会离不开科学的用水指标体系。如果仅明晰了水权,而无科学的定额指标,就等于将水权制度束之高阁,成为空洞之物,无实际意义。因而明晰水权和明确定额指标是孪生的、缺一不可。在我国,H前应建立两套抬标体系,“一套是水资源的宏观控制体系,另一套是微观定额体系。”应当看到,随着人口增长和经济社会发展,我国用水量还将大幅度增长,水资源供需矛盾将更趋尖锐,缺水已经并将在相当长的一段时间内成为我国经济发展和社会进步的重要制约因素。但是,长期以来,由于缺乏科学的用水指标体系,节水管理缺乏量化的标准和基础,导致节水工作与经济社会发展的要求差距较大。在宏观上,由于缺乏用水指标体系,区域、地域可利用水量界定不清,不仅地K间争水、抢水现象突出,而且地区内工业、农业、生态、生活可利用水量缺乏定量指标,各种用水多处于无序竞争状态,生态用水常常被严重挤占,导致生态不断恶化。通过农业节水节余下来的水量是优先应用工业、生活还是生态,缺乏科学的配置原则和科学手段,许多地区地下水超采、河流断流等严重的生态问题相继出现。由于缺乏用水指标体系,水权市场就难以建立,水资源优化配置不能顺利实现。在微观上,由于各行业用水定额管理基础薄弱,落实强制性节水措施困难较多,节水难以向深层次发展。在农村,农业灌溉既是水资源的用水大户,也是水资源的浪费大户,“土渠输水、大水漫灌”仍然普遍沿用;在城市,用水长期处于无序状态,直至20世纪90年代,随着城市缺水的出现,才逐步提高了人们节约用水的意识,加大了节约用水的管理力度,加强了城市用水定额的制定和管理。因此,制定和实行科学的用水指标体系具有十分重要的意义。

建立用水指标体系是水权分配的需要。在我国,水的所有权属于国家,国家通过某种方式把水的使用权赋予各个地区、各个部门、各个单位和各用水户。合理配置水权是用水户对水资源进行利用的基础,也是建立和完善水市场的前提。建立用水指标体系,也是实行节水管理的需要。只有制定了各行各业的用水定额,才能有效地以行政手段和经济手段来促进节水。第一套指标体系从源头上控制总用水量,按照分配的总水量不能超过水资源与生态环境承载能力的原则,来配置水资源的使用权,用于明确各地区各部门乃至各企业各灌区各自可以使用的水资源量,即把水量分配到不同层次的用户,根据资源的总量,做到“以供定需”和“以供定产”。第二套指标体系从需水的角度看问题,他将水资源宏观指标体系具体化,用来规定每一项产品或丁作的具体用水量要求,对农业而言,就是根据降雨量的多少、灌溉方式、作物需水特点等情况,确定各种作物的用水定额。明确各用户指标,把水权量化到户。有了这两套指标的约束,大家就可以层层强化节水观念,落实节水责任,充分体现了节约用水、高效用水是水资源使用权分配的前提和原则。这样,节水型社会和节水型农业的目标就能得以实现,经济可持续发展才能真正得到保障。

在具体工作中,对区域内的水资源配置可用法规或协议的形式固定下来。通过水资源配置确定初始水权之后,就可以通过水市场实现水权所有者之间的水权转让与交易。通过水权转让的机制,交换双方的利益同时增加,一个地区总用水量通过市场机制得到强有力的约束,lU场机制在资源配置中的基础性作用有效的发挥出来,使地区内各区域之间、各部门之间用水得到优化。一个流域上下游之间也增加了约束机制:上游多用水意味着要损失水权转让带来的潜在收益,用水付出了机会成本;下游地区多用水要付出购买水权的直接成本,却有了节水的激励机制,把强制节水和激励节水有机统一起来。

建立合理的水价形成机制是实现水资源优化配置的重要手段。水权是财产权,是有价值的,特别在水资源短缺的情况下,用水者要取得水权就要付出必要的代价,即取得水权机会成本。水价从完整意义上讲应包括工程水价、资源水价和环境水价。后两者主要表现为征收水资源费和排污处理费。一般情况下,工程水价和环境水价相对比较固定,但资源水价作为取得水权的机会成本,要受到诸多因素的影响,如水的供求矛盾、用水效率和效益等因素的影响而相应变化。即不同的用水户,在不同地区和不同时间,使用不同水源的水量,其资源水价是不相同的。

当前,我国水价偏低,长期处于低成本运行,一般只能达到成本水价的60%?70%。特别是农业水价更低,通常只能达到成本水价的一半左右。目前,在水价构成中,主要核定的是工程水价,对资源水价(水资源费)和环境水价(排污处理费)还没有引起高度重视,更缺乏具体的实施办法。正因为没有合理的水价机制,才导致人们节水意识淡薄,水资源浪费严重。因此,必须建立水价格水市场体系,运用价格手段,调整人们的经济利益关系,以提高水的利用率,缓解水的供需矛盾,促进把水的利用从低效领域向高效领域流动,实现优化配置。这既是水利支撑经济社会可持续发展的必然要求,也是水利自身结构调整的必然趋势和结果。在具体工作中,要因地、因时,运用以价格调控为主的经济手段,促进水价机制的合理形成,积极培养水市场的发育成长。

为构建合理的水价格机制,水资源管理部门可以根据当地的经济发展、水资源紧缺程度和农民的实际需要来分配水资源,制定水价和用水计划。同时,要根据每年降雨量的多少、作物种植结构及面积、作物的最佳需水量等关键因素来确定分配给每一农户的年或季度用水量,实行定额管理。要实行阶梯式水价,即在定额指标之内的实行基本水价,超用的实行阶梯加价,对节约下的用水指标允许转让或有偿出让。这种作法在水资源短缺的国家和地区尤其显得重要。2004年1月1日,银川市在全国率先实施阶梯水价,银川市实行的阶梯水价具体规定是:居民户每月用水在12吨以下,按每吨1.15元计费,超过12吨每吨涨0.6元,达到18吨则会上涨到最低水价的两倍,阶梯水价实施后,初见成效,节约用水10%,并且根据分析,仍有潜力可挖[6]。目前,不少国家和地区已采用了阶梯式水价这一做法。比如,在以色列,不同用水量的水价差异很大,若用水量在定额的70%以内,每立方米水费为100%;用水在配额的70%至定额,水费为166%;超额用水水费为400%。这一步在我国实行起来还相当闲难,但要坚定信心,积极稳妥地推进价格改革,只有这样,才能使节水迈出实质性一步。要根据水资源“农转非”的实际情况,适当提高工业用水或生活用水的价格,既有可能促使工业和城市部门提高水利用率,尽量减少水资源的浪费,又可利用积累的资金来投资节水农业设施或对水资源转移者给予补偿。可建立节水奖励基金,从正向推进农业节水。要对完成节水指标的用户给予适当的奖励,使他们在政策的激励下,自觉地实行节水。在当前,节水还没有成为人们的自觉行动,还没有演进成一种社会时尚时,政府建立节水基金,不仅会有效地推进节水,而且对提高人们素质,提升社会文明程度,有着巨大的推动作用。研究制定水市场交易规则,不仅是水权理论题中之意,而且也是节水的现实需要。因为水权在市场交易中才能充分体现水资源的经济属性,彰显出价格手段和其它经济措施对节水的功效。

目前,在我国水市场还处于创立阶段,交易规则欠完备,因而制定可行的交易规则就成为当务之急。规则的制订,不仅需要理论上的创新,更需要实践的探索,还需要一个过程。当前,要进一步强化依法治水工作,进一步树立水行政主管部门水权管理权威,真正建立起能够面向社会主义市场经济发展要求的农业节水管理体制及运行机制。用水权理论研究农业节水,不应忽视农业节水投入体制的建立。农业是一个弱质产业,在社会群体中,农民还处于低收入的群体,加之历史欠账,希望农民拿出更大的投资搞节水还有相当困难。因此,建立以政府投入为导向,金融部门以扶持,吸引社会各方投入的多元投资体制,是节水的物质保障,也是运用水权理论推进农业节水的物质基础。“欲取先与”,国家和各级政府要切实加人对农业的投入。对于农业国家来说,农业基础稳定与否会影响到政局稳定,因此,必须加大农业政策的调整、改革以及以农田水利为主的农业基本建设,特别是,我国已成为“WTO”成员国,加入WTO要求政府职能进一步转变水资源配置手段、管理体制,建立适应市场机制的水法规体系,促进水资源的优化配置和可持续利用。在发展农业和参与国际竞争中既要遵守“WTO”的贸易规则,又要充分利用“绿箱政策”的作用,极力促进农业基础设施的改善,其收益不仅体现在节水本身,Iflj且对国民经济可持续发展,促进社会进步有重要作用[7]。水权理论是一个新事物,用水权理论引导农业节水还需要不断探索。在我国要建立和完善水市场、实现水权转让的规范化还任重道远。只有通过实践到理论不断探索,才能建立具有中国特色的水市场休系及相应的配套政策、法规,实现经济社会可持续发展。

综上分析,不难看出,水权理论是实现高效用水、建设节水型社会的-项制度安排,其理论基础包括产权经济学、价格理论、市场经济等内容,我国的水权理论及水权制度建设尚处于初级发展阶段,在学借鉴国外相关经验的基础上,需要随着实践的发展逐渐完善。从国家长治久安和民生大计出发,农业水权值得深入研究。攻读学位以来,围绕学位论文选题,笔者收集和学习了大量有关水权研究方面的国内外文献,分析了我国干旱地区水权制度研究的理论成果和实践情况,调查了关中灌区用水管理情况,在以上工作基础上,将农业水权及其制度建设作为硕士学位论文进行研究。

1.3相关研究进展

1.3.1水权的演变过程

“水权”(waterright)—般桁水的使用权。由于水具有利害两重性,水太多,造成洪涝灾害,危害人们的生命财产,人们避之不及;只有当水资源不能满足需求时,人们才争夺使用权。考虑到水资源的随机性,使用权在本质上就是优先使用权。

国外有不少学者对水权的建立和管理进行了较有成效的研究。Alfred L.Birch and R.Bruce 在《Water Conservation and Transferable Water Rights: Austral iaand Alberta》文中|H|顾了澳大利亚最初的水管理方法,这种方法起源于英国的普通法(BritishCommon Law)和河岸所有权制度(the system of riparian rights)。这种制度规定:tt邻水体和水域的土地所有者有权使用水资源,但不得使流回湖和河的水有实质性的质和量的变化。佴这种制度限制了那些没有毗连水域的财产权所有者获得水权的权利。一个皇家委员会在19|U:纪90年代考察了在美国加利福尼亚州施行的优先占用权制度,这种制度允许水的私人使用不受河岸所有权制度所规定范围的限制。它所遵循的是“先来后到”原则。

澳人利亚1886年颁发了《灌概条例》(丨rrigation Act),该条例规定水的使用权以许可证的制度被授予个人和当地政府。这种许可证制度有两个重要的特点:其一,水权与所授予的那块上地紧密联系,当土地被出售,水的许可证就自然地转移到新的上地所有者手中;其二,在特定阶层的所有用水许可证都有相等的地位,不论时间日期的先后,也就是说在水短缺时期,老许可证所有者并不具有优先的权利。但这种制度的缺点在于许可证与土地紧密结合以至于不能独立地交易和转让。后来,人们认识到水是一种多功能的资源,不仅改进了水的规划和管理,而且促使了法律和机制的转换。这种转换的主要部分是对水管理的法律和法规进行了修正,设立“可转让的水条例”。这个条例允许水权与所授权的土地分离出来单独出售,在市场作用下水资源从现存的使用流向价值较高的使用,水权在维多利亚(Victoria)是通过拍卖的形式进行的。

水权的转让包括暂时的和永久的两种。水权转让的前提是在转让前水权必须严格界定。同时,水权的转让必须有完善的法律和法规以及政府的参与。以上是水权演变的简要过程。西方国家一般用“水权”回避水的所有权。事实上联系到具体的水权界定,常常和所有权联系在一起。比如说上面提到的以河岸法为基础的“水权”常常和土地所有制联系在一起。由于水在国民经济和人民生活中的重要性,有不少学者主张水权应该公有。1976年在委内瑞拉由国际水法协会召开的“关于水法和水行政第二次国际会议”提倡一切水都要公有,或直接归国家管理,并在水法中加以固定。

1.3.2水权与优先使用权

美国学者米勒(Miller)分析研究了美国法律对西部水资源所有者的限制。在东部,美国普遍实行源于英国普通法的“沿岸所有”的办法,允许土地所奋者合理使用流经其土地的河水。美国东部水资源比较丰富,因此有关权利定得也就相当宽松。美国西部则通过“审批配水”的办法,因为西部河流水量在各季节、各年度变化很大,而且该地区较为干旱,资源贫乏。因此需要对用水的权利作较明确的规定,这就出现了“用水优先权”的明确规定。-个人能否得到水,在一定程度上取决于优先权比他大的人抽水浇地后把多少水返还河里。也就是说,前者如何行事对后者的行为起着决定性的作用,而前者怎样行事乂取决于政府允许他干什么。西部各州都规定,获得用水权的所有者必须按申请的用途用水,不得将水挪作他用,也不得单独出卖水的使用权;如果要出卖这种使用权,则必须与被灌溉的土地作为一个整体同时出售。一般地说,产权界定越明确,财富被无偿占有的可能就越小,因此产权的价值就越大。米勒提出了提高水资源产权价值的两种做法:一种是各种组织内部直接划拔水源,并免去各种用水限制。例如在邻里之间可以组成灌渠互助企业,各灌区内部也吋以建立类似的组织。在这种组织内部,各个成员都可以将其用水权集中起来,政府就不需要从外部对用水加以限制。只要这种用水格局不变,则排回河中的水量和水质也将不变。这种做法的道理在于:如果产权已被明确界定,则只要对交易给以较宽松的限制就可以了。另一种做法是根据净用水量(抽水减返回水)来界定用水权。在加利福尼亚,现代水权的基本特征是允许水进入贸易。水权条件中有几个必要的规定:一是水的使用者应使水的使用产生效益,也就是说,水必须用于诸如灌溉、开采金矿等能产生效益的活动:二是水的使用应遵循“先来先用”的优先权原则;三是各用户按一定比例用水,其优先性体现在分配的优先比例上,也就是有多少水量能从渠道水流中取用的比例I'uj题。智利的水权和美国的水权之间有着明显的区别:智利的水权界定为河川水流或渠道水流的一种比例关系,水的使用权表示为每单位时间的流量,吋美国水权的定义是建立在优先权的基础上的。在智利的法律里没有优先权,在水权持有者之间共同分摊水的不足和短缺。此外,为促使水资源发挥最大效益,鼓励水从一个地方转移到另一个地方,允许用某一地点的水取代另一地点水的使用,比如,下游的优先占用者可有权分流上游的水或者转移某些新水源以补偿下游占用者。

1.3.3水权转让的研究

Renato Gazmuri Schlever & Mark W. Rosegrant认为:可交易的水权可以改善对节水技术的投资;可以刺激水使用者充分考虑一些额外成本和全部的机会成本,包括水的其他使用价值;可以减少资源退化的压力;有利于农作物的多样化,对农作物的价格和水的价格的变动有一个灵活的适宜性等优点。i(ij「h于较高的交易费用可能对交易的范围有所限制;同时由于水的流动性和随性机,水权转让后,确保水的使用权有一定的困难;加上水权交易对第三者有着显著的影响,因此需要一个强有力的管理机制来规范和管理市场等。在智利,法律认为水是一种公共商品,智利的宪法规定“个人、企业通过法律获得水权”,水权所有者被允许使用水、从中获利和处置水的权利,同时水权可以脱离土地并可作为抵押品、附属担保品和留置权。按照智利水法(Water Code),水的使用权有消耗性的和非消耗性的两种。非消耗性用水权在允许使用者使用水的同时要保证以规定的水质恢复水量。它们的运行可能是永久性的和偶然性的,可能是连续性,也可能是非连续性的。Renato Gazmuri Schleyer & Mark W. Rosegrant提丨Ii一个临时性权利,它是指当回水或尾水自然地流入邻近水域,接受者+需申请水权就能使用水,因为没灯义务供应尾水并且这种供应也不是永久性的。同时他们还提出三种获得水权的方法:一是通过法律法规取得;二是在那些存在法规所有规定的可用的多余水的地方,通过竞标和向官方申请获得;二是在市场上购买。

在水权市场和可转让的排污许可问题上,已有一些国外学者根据本国的某些水资源利用的特征,做了不少富有成效的研究。Charles W. Howe等以美国的科罗拉多为例对跨州和州内水市场的潜力做了深入的经济分析,揭示了水市场的优点和缺点。Bonnie G. Colby, Kristine Crandall, David B. Bush等通过分析市场、水权、水的转让的特点,并在对市场数据进行经济分析的基础上,揭示并证实了地区市场的特性包括潜在贸易者的数量和分布特性、获得市场信息的成本、水商品贸易的非均匀性以及水商品转让的特殊性等,对水的市场价值和价格的分离有着非常大的影响。他们指出,在估算水供给的市场价值和评估水资源的重新分配时,有必要系统地考虑水权及其转让的特性。除了市场对水资源配置的作用以外,Geoffrey J. Syme,Blair E. Nancarrow指出,伦理道德、公平性和对水资源规划的态势与水资源配置的优先权有着密切的联系,这些都对水资源配置的效率有着重要的影响。此外,Wong and Ehealt(1983)模拟分析了农业灌溉供水中水权系统的功能;Lyon(1983)分析研究了由于水或排污的水权转让,造成种种不同资源配置方式,由此而产生的均衡产权的过程;E-heart等(1983)分析和模拟了控制BOD的各种市场排污许可系统;Nir Beckeret.al用对策论的方法对中东几个国家在水资源优化配置过程中儿种不同水权转让和条件进行了研究。Bumess & Quirk研究过对水的索取权的传统市场的效率和灵活性。

1.3.4国内研究现状

水资源产权配置是水资源管理的基础与前提。我国水资源属国家所有,根据所有权与使用权相对分离的原则,以及不同的用水方式的经济属性、社会效益和对水资源本身及生态环境的影响,应该分门别类地探索各类用水产权体系有关权利的配置、产权管理的目标、手段、管理机构,建立保障责权利相互协调的激励约束机制。

近些年来,水资源产权理论已成为水资源管理的研究热点,国内一些学者借鉴国外经验并结合中国国情,对自然资源产权也进行了探索性的研究。陈安宁(1994)阐述了自然资源产权的概念和功能,对我国传统自然资源产权制度进行了评价,分析了我国自然资源产权制度改革的现状,认为在产权设置不合理造成代理成本过高的问题中,主要有产权设置重叠部分过多和委托一代理关系链过长两类,例如,河流的灌溉、水产、电力和航运等事项分别委托给水利、水产、水电、交通等部门管理,这些政府部门都拥有进行水面设施建设的权利,这就产生了河流水域资源处置权重叠现象,随着利用强度的提高,这些部门在资源利用活动中的相互影响程度、相互侵权的现象也将加剧。椐此,提出了一些改革设想[23],如为K合我国经济体制的转变,自然资源产权改革模式就是要使其交易逐步实现市场化。当国家政府需要征用某些属于集体所侖权的自然资源时,应

按其原使用功能相应的质量等级,以公平的价格购买;企业或个人向政府和集体租赁自然资源时,应按均额有偿租赁和公开招标租凭两种方式进行,以减少租赁过程中的寻租行为,保持自然资源使用的公平性和历史继承性。在目前实行的各类有偿租赁基础上,法律应允许经营使用者之间按市场规则进行自然资源使用权的自由交易。

刘国权(1996)在其博士学位论文中提出以生态边际效用价值理论作为水资源持续利用价值理论的新观点,在借鉴西方现代产权经济学理论的基础上,针对我国的公有制特点,将水资源产权问题分为水资源所有权、水资源使用权、水资源工程所有权和经营权四种类型,并探讨了其定义、特征、体系及彼此之间的联系,初步构建了一个水资源产权系统的框架。

傅春(1999)从水资源开发利用的特点出发,以建设有中国特色的社会主义市场经济的基本国情为基础,坚持水资源国家所有这一基本制度,抓住所有权与使用权适当分离这一关键,根据不同用水方式对水资源的时空分布、对水资源的质与量、对社会、经济和生态环境产生的不同影响,分别按非占用性用水、取水、排污、公益性与贏利性结合的水利工程四种类型的水资源开发利用;分门别类地探讨了其管理目标,以及行政的、经济的和法制的管理手段;设计其产权管理具体制度及激励机制,以达到水资源开发利用兼顾效率与公平的目的。

陈守煜等(2000)结合南水北调中线工程实际,研究了水资源产权和水资源优化配置的辩证关系,在分析我国水资源产权现状的基础上提出了深化我国水资源产权改革的建议。我国水资源按其所有权范围划分为私有产权、俱乐部产权和公共产权,相应的有市场配置、政府管制和俱乐部配置三种基本配置方式,由市场机制优化配置产权明晰的私有水资源,由政府管制措施优化配置产权不明晰的公共水资源,由俱乐部机制优化配置集体共管的水资源(徐华飞,2001)。

葛颜祥(2003)利用定量分析的方法探讨了水权市场对于农用水资源优化配置的作用,提出了农用水期权配置的思想,并将水权市场应用到河流、水库和地下水的农用水资源配置中,形成具有实际应用价值和可操作性的相关经济政策,为实现农用水资源的有效利用提供引导。

水资源的特殊自然和经济属性使得水资源稀缺出现并提出了明晰界定产权的要求。随着水资源紧缺的日益加剧,我国现有的基于行政手段配置水权的共有水权制度安排已不能有效地配置水资源,在实践中严重阻碍了水资源的市场化。因而,应当借鉴国外立法经验,提高共有水权的排他性,明晰水权,引入市场机制,建立符合经济发展的水权和水市场制度。

1.3.5需要深入研究的问题

水权问题涉及面与国情有关,为此以下重点讨论中国国情下水权理论需要升入研究的问题。我国的水资源属于国家所有,在这个基本规定下,如何根据用水方式的+同,

合理界定产权,使国家、地方、工程单位和水用户之间的责、权、利相互协调,并在此基础上,探索有效保护、开发利用水资源的产权结构和管理制度,是一个急需解决的问题。为了确保水资源得到最优配置,有效的产权结构应具备以下几个条件:1)产权的明确性,即明确规定某经济当事人对水资源的各种权利、对权利的使用范畴以及对破坏这种权利的相应的处罚规定等构成的权利体系;2)产权的排他性,即财产所有者要承担由该产权所赋予的效益、费用和义务,同时规定只有通过所有者才能转卖该财产的使用权;3)产权的灵活性和可转让性,即本着自愿的原则财产权可以出售和转让,从而使水资源从效率低的使用者手中转让到效率高的使用者手中,使水资源得到充分使用;4)产权的强制性和可实施性,即应该保证财产权免受其他非财产使用者的侵犯,应有明确的处罚和管理条例对侵犯财产使用者权利的行为进行处罚。

由于水在国民经济和人民生活中的重要性,水资源应该属于国家所有。虽然在计划经济体制下水资源国家所有的概念非常明确,但水的使用权、配置权和收益权极其模糊。随着改革的深入,尤其在我国特定的过渡经济时期,产权的结构、形式都具有特殊性,以此为根据的资源管理的制度及其制度变迁也呈现出多样性和复杂性。近年来,内蒙古在水资源所有权和使用权逐渐分离方面进行了有益探索和实践,基本做法[3°]:—是通过建立农民用户水协会等方式将专管和群管相结合,明确所有者和使用者的权利和义务;二是不断深化大型灌区的管理体制、投资机制、运行机制、人事以及分配制度改革,强化水利主管部门的管理职能。从我国水资源管理模式形成的历史和现实出发,实现所有权和使用权分离的两个关键环节需要认真研究,一是要明确界定使用权的范围,应包括水资源的使用、经营,以及为了更好地使用所进行的相关工程建设、水源开发养护等权利;二是要探索国家作为水资源所有者的权益和职能,以及实现其权益和履行其职能的规范。对于农村集体所有制水权,要在实践中探索灵活多样的产权实现形式。

根据水资源的特性和我国开发利用水资源的不同方式,对水资源产权进行清晰地界定是研究水资源产权理论的前提,国内学者在水资源产权管理方面的研究尚处起步阶段,还没有形成-套完整的理论体系。对于向社会主义市场经济过渡时期出现的新情况和新问题,更缺乏有效的分析方法。这些均有待进-步研究。

1.4研究内容及方法

为更好地维护农业、农村和农民的发展权,根据旱区自然地理特点和水资源日益紧张的严峻形势,从保持农业稳定和国计民生大局出发,将以旱区农业水权问题为主线贯穿学位论文整个研究工作,主要研究内容包括:农业水权的基本涵义、农业水权的理论基础和旱区农业水权制度构建及完善。

论文的基本研究思路是:紧密结合区域农业生产实际,坚持理论与实践相结合,实行学科交叉渗透,消化吸取国内外相关研究成果,总结国内外在水权制度建设方面的实践经验,通过综合分析,初步构建旱区农业水权理论及水权制度建设的基本框架。

以我国北方旱区为研究背景,大量收集和调查水资源利用与管理、水权研究方面的文献资料、实证资料,对所收集的资料进行整序和综合分析。在紧紧把握课题H的和要求的前提下,在消化、选择、鉴别资料而形成的摘文所掌握情况的基础上,以若干重要文章为骨干,经过初步分析、思索,对大量零散的资料分类、集中和分析,理出头绪,找出它们之间的相互关系,最终形成一个比较系统和概括的整序框架。将搜集到的文献资料和调查得到的信息经过消化、整序之后,对所掌握的国内外素材进行分析加工、综合研究,提出新观点,观点研究主要通过融合、提炼和推论的再创造来达到科学抽象。

旱区农业水权问题研究涉及农业、水利、经济、管理、法学等多个学科,在研究过程屮将充分消化和运用上述学科的基本常识和理论,借鉴国内外相关研究成果及实践经验,围绕所确定的研究内容开展比较深入细致的研究工作。

论文研究的难点及关键W题是农用水权体系与农用水权制度的构建,拟采取以下解决办法:消化吸取国内外相关研究成果,总结近年国内水权试点工作,对实践进行概括提炼,力图使其升华到一定理论水平。

1.5各章内容安排

第1章引言。说明本文研究的目的意义,阐述论文选题依据;通过对国内外水权问题相关研究现状分析并根据自身研究条件确立本文的主要研究内容及研究方法。

第2章水权与水权制度。在前人研究基础上进一步探讨水权的涵义及特征,先容并简要分析国外的水权制度以及我国水权制度的变迁,对现代水权制度建设进行初步探讨。

第3章国内外水权制度建设的经验分析。先容国外的水权理论及主要水权制度,从总结国外水权制度建设经验和了解我国水权制度的历史演变中探索现代水权制度建设的新思路。

第4章农业水权基本问题研究。主要是明晰农业水权的涵义、农业水权的初始分配,总结并探讨农用水权的初始分配模式和农用水权转让,论述水权市场与农业发展的关系,探讨如何通过农业水权保障农业发展的问题。

第5章农业水权制度建设研究。首先分析农业水权制度的涵义,概括总结农业水权制度的基本模式,探讨农业水价及其管理制度,提出我国旱区农业水权制度改革的几点看法。

第6章结论。

第2章水权与水权制度

2.1水权观的透视与分析

我国学术界对于水权的认识不尽统一,民法、环境资源法学者之间目前尚未形成共识,甚至存在重大分歧,关于水权有多种观点或表述。一元论水权观主要有:(1)水权就是水资源的所有权,水资源持有者对水的占有、使用、收益和处分的权利是所有权的体现;(2)认为水权一般指水资源的使用权,由于水资源的流动性和稀缺性,世界上大多数国家实行的是水资源国家所有的水资源所有权制度,因此,可以认为水权是一种长期独占水资源使用权的权力,同时也可以认为是一项财产权;(3)水权是指水资源的非持有者依法或合同约定享有的对水资源的使用权或收益权,其中包括保护和治理水环境的各种权益。

水权二元论的核心是水资源的所有权和使用权,有以下儿种表述:(1)水权是指水资源的所有权和使用权,经营权是在取得使用权后派生出来的[37];(2)从水资源与土地的关系看,土地所有权人就是土地上水资源的所有权人,与土地权利相对应,水权应包括水资源所有权和用益物权两部分[38】。

三元论认为,水权是水资源稀缺条件下人们有关水资源权利的总和,其最终可以归结为水资源的所有权、经营权和使用权。

多元水权论按照是否包括水资源的所有权来区分,有两种代表性观点:一种观点认为水权是水资源的所有权、使用权与经营权等组成的权利束,或者说是以水资源的所有权为基础的-组权利,从民法的角度看,水权包括权利主体对水资源的占有、使用、收益、处分四项权能另一种观点则认为水权不包括所有权,是指权利人对地表水和地下水取得使用和收益的权利束,它包括取水权、排水权、航运水权、引水权、竹木流放水权等权利,1+1于水权的含义已经在民法上特定化,已经成为自然资源利用权的一种,也必然具有其上位概念特征,基于此,水权是一种使用权,而不是所有权。

作为现代意义上的水权一般包括所有权、使用权和经营权,这已成为?种全球共识。从根本上看,水权的核心是某一区域或地段的水资源归谁所有的问题,即所有权,水资源所有权是水资源分配和水资源利用的基础,正如有专家所言,水资源所有权乃水权之母,水权系rfl水资源所有权派生而来。无庸置疑,水资源的持有者拥有无可争辩的优先使用权、经营权、收益权。其他非水资源的持有者取得的所谓水资源使用权、经营权、收益权都是由水资源持有者有条件让渡出来的一部分,私有制条件下个人或集团可以本着自身利益最大化的原则对其所拥有的水资源进行处分,可以出卖所有权或有偿转让水资源的使用权及经营权,或以契约的形式与受让者分享水资源收益权。

由于水资源的流动性和稀缺性,世界上大多数国家实行的是水资源国家所有的水资

源所有权制度,我国也不例外。在我国社会主义公有制下,应当在国家和集体水权制度的框架内按照公平、效率、节约、环保和可持续利用的原则分配水资源的使用权,把社会成员公平享用与市场配置水资源奋机地结合起来。也就是说,在我国具体情况下,对于自然人或法人(水用户)等民事主体来说,所谓的水权实际上是在国家或集体主导下取得的使用或收益的权利。

2.2水权的特征分析

水权是产权在水资源利用中的具体体现。水资源通常是指能为一般生态和人类生产、生活直接利用的淡水资源,包括由降水形成的可能被利用的循环再生的地表、地下径流,以及存留在陆地t可再生的水体。联合国教科文组织认为,水资源指可利用或有可能被利用的水源,这个水源,应具有足够的数量和可用的质量,并能够在某一地点为了满足某种用途而n丨被利用。从水资源对于生命世界、经济社会及生态环境看,水资源包含水量与水质两个方面,是人类生产生活及生命生存不可替代的自然资源和环境资源,是在一定的经济技术条件下能够为社会直接利用或待利用、参与自然界水分循环、影响国民经济的淡水。水资源具有总量有限、循环再生、分布不均以及经济上利害共存的特点,对人类生存、生产、生活都具有非常重要的作用。

水权即水产权,它是保护水资源合理开发利用、经营、转让与消费的制度安排,也是配置水资源的制度选择。作为现代意义上的水权-般包括所有权、使用权和经营权。水权与水资源问题相联系,但作为市场配置水资源的一种制度安排,它并非伴随水资源的出现而出现,也就是说,水资源的存在并不意味着水权的产生。水权首先起源于水资源的稀缺性,社会生活及经济活动中人们感觉水资源稀缺一般有三种情况:一是与0然地理等因素有关的自然新蒲京娱乐场777少,用水紧张;二是自然新蒲京娱乐场777不少,但由于水质或技术经济限制使能利用的有限;三是季节性的水量不足和水质性缺水。产权理论是以研究产权的界定和交易为中心的基本经济理论,水权是产权理论渗透到水资源领域的产物。水权作为产权的一种特定的表现形式,它的产生无疑是水资源的相对稀缺在人们行为上的一种主观反映。

在工业化以前的相当长的历史时期,水资源的供需矛盾并不突出,尽管存在一定程度的水污染,但并未影响水资源充裕地供应,所以,建立水权制度缺乏客观需要和社会基础。因为水权制度的建立需要付出代价,只有当水资源的稀缺性超过一定程度、建立水权制度的收益超过成本时,其在经济上才是可能的[461。随着人口日益增加和工业社会的到来,水资源越来越成为稀缺资源,供需矛盾日渐突出,在这种背景下凸显明晰水权和建立水市场的重要性和迫切性。在我国西北、华北地区,水资源短缺已经成为制约当地社会经济发展的关键因素之一,严峻的水资源形势,使这类地区在制定城市及产业发展规划时+得不面对以水定规模、定产业的现实,水权问题也才凸显出来了。水权制度的创新试点工作也首先在干旱缺水的西北、华北地区开始。,一般说来,水权是作为解决特定地区社会系统用水冲突的制度应运而生的。

由以上分析可以看出,水权与水资源有关,水权是产权的一种特定形式,在水资源缺乏并且成为影响社会生活与经济发展时,解决水权问题就显得重要而迫切。水权与一般的资产产权不同,具有明显的特征,主要表现在以下几个方面:

(1)水权具有明显的区域特征,主要体现在以下三个方面[47]:首先,水资源的所有权具有相对性。由于区域内的水总的来说是处于循环运动之中,人类对水资源的占有是相对的,其使用、收益、处分均具有不完整性和不稳定性,水的循环性和不确定性决定了水资源所有权的相对性。其次,水资源使用权具有共享性。流域内的水是流动的,上游用过的水只要不存在严重影响下游的质量问题,下游还可以利用,并且左右岸可以同时用水,再如,发电用过的水依然可以作灌溉、航运等用途。显然,水的流动性和多功能性,决定了水资源使用权具有共享性。第三,水资源所有权的永续性。通过水文循环,水资源可以循环再生,不会因为合理利用而枯竭,水资源的再生性决定了水资源所有权的永续性。

(2)水权的非排他性_。我国宪法和水法规定,水资源归国家所有,这样导致了水权二元结构的存在。从法律层面上来看,法律约束的水权具有无限的排他性,但从实践上来看,水权具有非排他性,这是水权特征之一。我国现行的水权管理体制存在许多问题,法律上水权归国家所有,实质上归部门或者地方所有,导致水资源优化配置障碍重重。以黄河为例,尽管成立了黄河水利委员会代理水利部行使权利,并且在黄河水管理上发挥了积极的作用,但水资源开发利用各自为政的现象没有从根本上得到改观,“水从门前过,不用白不用,多用比少用好”等观念长期驱动人们的用水行为,大量引水无疑加剧了黄河断流,引起更大的生态环境问题。国家水资源拥有的产权流于形式,水权强排他性转化为非排他性。

(3)水权分离性。根据我国的实际情况,水资源的所有权、经营权和使用权存在着严重的分离,这是由我国特有的水资源管理体制所决定的。在现行的法律框架下,水资源所有权归国家所有,这是非常明确的,但综观水资源开发利用全过程,国家总是自觉地或不自觉地将水资源的经营权委授给地方或部门,而地方或部门本身也不是水资源的使用者,他通过一定的方式转移给最终使用者,水资源的所有者、经营者和使用者相分离,所有导致水权的非完整性。

(4)水权的外部性[%。外部性,也称外部效果,是指那种与本措施并无直接关联者所招致的效益和损失,如工厂排放的污水污染了江河使渔业受到损失,对于受害者而言,这是一种负的效果。水权具有一定的外部性,它既有积极的外部经济性(效益),也有消极的损失。以流域为例,如果上游过多地利用水资源,就可能导致下游水资源可利用的减少,甚至江河的干涸,给下游带来一定的损失。同样,在某一地区修建大型水库,由于改善了局部地区的小气候,可能给周边地区带来额外的效益,如增加旅游人数,为当地提供一定的就业机会等。

(5)水权交易的不平衡性[48】。由于我国的水资源归国家所有,水权的交易是在所有权不变的前提下使用权或经营权的交易,交易的双方是两个不同的利益代表者,其地位是不一样的,一方通常是代表国家或集体组织行使水资源的管理权,它出让产权,另一方则是为了获利的水资源经营者或使用者,产权出让者可以凭借政府的良好形象或者权威对出让的产权施加影响,而且具有垄断性。Iflj购买者则不具备这样的优势,只能被动地接受这种影响。特别是水权交易在另一情况下变得更加不平衡,如由于商业欺诈或者腐败的原因,水权可以通过不正当的手段获取,尽管这只是一种特例。

(6)水权与水市场密切关联f49L按照市场交易的规则,尤其是根据水资源的特点,考虑到水的所有权及分配权属于国家所有,因此水市场111水权应有以下特征值:一是权属类型。权属类型主要划分为开发权、分配权、经营权和使用权等。二是水权主体,即权属归谁所有,或由谁来经营或使用这些水资源资产。三是水权数量。数量概念考虑到水资源的随机性应与保证率概念结合到一起,例如讲75%保证率为1亿m3的水资源资产的使用权,等等。四是年限。任一资产都不可能无限期地使用,水权也应如此,应该有年限。比如某一河段上水资源50年的开发经营权,或20年、水量为1亿m3且保证率不低于75%的水资源使用权,等等。五是水质。水质是水权中很重要的特征值。随着工农业生产的发展以及生产环境保护措施的不同,水质在年内、年际有很大的变化。因此,要明确所获得水权的水质标准,如获得的30年水资源使用权的水质标准不低于III类水质标准。

(7)水权管理的广泛性、特殊性|5()】。首先水权外延的广泛性决定了水权管理的广泛性。水权在外延上包括了三部分:一是管水权,即公共权力对自在物的水、公共物的水的管理、保护的权力;二是用户的用水权,即人们为生存、生活之目的,合理合法、正当地利用水的权利,是抽象、普遍性权利的一种,可细分为一般水权和流域水权;三是标的水权,又分为两种情形:一是在特定时空条件下法律主体被份额化,分配所得的水具有排他占有、排他支配的特点;二是最终用户对被特定化的具体水的所有权。其次,水资源的特殊性决定了水权管理的特殊性。水资源管理具有不同于?般权利标的物的特殊性,其基于季节及地点差异难以具体掌握,即作为权利客体难以确定,并且与居民生活息息相关,这些决定了公共权力参与水权运作过程的重要性和必不可少性,从而决定了政府对水权管理有別于其他资源的管理。即政府必须以水管理者的身份进行初始水权的分配与管理。

(8)水权的约束性[511。表现在水的所存权和使用权在一定条件下可以分离,新水权的获得一般应敬重流域内现有水权,通常新水权在获得水权管理部门许可前需获得现有水权拥有者的同意。水权管理普遍采以流域为基础的分级统一管理形式,各级水权管理者的水权许可,不得超出自身所拥有的水权范围和总量,且不应侵害原有水权。水权的限制条件通常有取水用途、水量、流量,取水时间、地点、取水相关建筑物,水质以及取水优先级别等。

(9)水权的有限性与有偿性。对于水权市场来说,水权是有经济成本的,因而水权是有偿的,同时由于水商品的多重属性使私人所拥有的水权被稀释并受到限制,因此水权具有有限性。

除以上特征外,水权在法律上还具有多重属性,表现在以下几个方面[53],首先是水权的公权属性,这是由水资源国家所有决定的。19世纪以来,资木主义所有权制度的发展主要表现为法律对私人所有权的限制。在水资源方面,人们逐渐认识到水资源巨大的经济价值和不容替代的生态环境价值,各国在制定水法时,大都将水资源的权属定位在国家所有。由于水资源的稀缺性和水污染造成的环境问题,许多国家逐渐开始注重水资源的公共性。国家通过公共受托人(如屮央政府及政府的水行政主管部门、流域机构等)对水资源进行统一管理;其次是水权的私权特性,作为水资源的使用、收益权,水权首先具有私权属性。从一定意义上讲,水权人就是合理地追求自己利益的“经济人”。水权制度一旦受到法律的调整,水权作为“跨公私法之独特权利”,其独特属性必然在法律中得到体现。在各种水权人之间,实行私法自治原则,即由法律地位平等的水权人,通过自由协商决定他们之间的权利义务关系,国家原则上不作干予。而只有当发生纠纷不能通过协商解决时,才由司法机关出面进行裁决;或只有当水权当事人的自由意志违反了国家的水资源管理法规,损害了第三方的利益,甚至危及国家水资源可持续利用目标实现时,国家才行使人民授予的权力,为了维护社会的总体利益,为了保护水资源与生态系统,进行必要的干予。总之,由于水资源的稀缺性、多目标性、公共性,水权人行使权利要受到更为严格的法律限制,伹所有人不得随意收冋其财产和妨碍权利人行使权利,侵害非所有人的利益。第三,水权同传统用益物权有着内在的联系。如都以追求的物的使用价值为内容;往往都有明确的存续区间,水权人可依法或合同的约定期限行使权利,合同到期,如不继续延续,权利归于消灭;两者都属于主权利;两者权利客体发生价值形态的变化,如价值改变、减少等,将对权利人的使用、收益产生直接影响。

2.3水权制度的分析

2.3.1水权制度的内涵

2005年初,水利部出台的《水权制度建设框架》给出了水权制度定义,即水权制度是界定、配置、调整、保护和行使水权,明确政府之间、政府和用水户之间,以及用水户之间的权、责、利关系的规则,是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。水权制度建设是建立基于水资源国家所有,用水户依法取得、使用和转让等一整套的体系。建设水权制度是为了在社会主义市场经济条件下,根据我国的水资源特点,建立与水资源有关的各种权利属性的法律、管理和实施体系,以保障水资源的可持续利用。而其中的初始水权分配是其核心。初始水权分配就是,国家及其授权部门第一次通过法定程序授予水资源使用权于各个地区、各个部门以至单位和个人,实现水资源使用权的初始分屺和明晰。在获得水资源使用权的同时,用户拥有使用权所

含有的使用、收益和部分处置的权能。然后通过建立水权有偿转让机制,实现水资源使用权的转让和交易,将水资源配置到效益高的地区或行业,提高水资源配置效率和效益。

为了使初始水权的分配、取得和转让得以有序进行,必须建立一套包括水权界定、初始分配和转让在内的较完善的水权制度。建设和完善我国的水权制度,是我国社会主义市场经济建设的要求,也是水利行业为了适应我国的市场经济建设所积极进行的制度变革。水权制度的建立和完善,可以为正确处理上游和下游、地表水和地下水、农业用水和城市用水、经济用水和生态用水等之间关系,为运用经济手段和以市场方式处理供水与需水、用水短缺与浪费、开源与节流、防污等问题提供强有力的制度保障。

我国的水权制度建设内涵主要由水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权转让制度等三部分内容组成。其中水资源所有权制度建设包括水资源统一管理制度、全国水资源规划制度和区域用水矛盾的协调仲裁机制等方面的内容;水资源使用权制度建设包括明晰初始水权、取用水管理和水资源保护等方面的内容;水权转让制度建设包括水权转让的资格审定、水权转让的程序及审批、公告制度、利益补偿机制以及水市场的监管制度等方面的内容。

2.3.2国外典型的水权制度的变迁与分析

在国外有很多关于水权制度的先进性规定,借鉴吸取这些制度中的有益成分对于完善我国水权制度有重要现实意义。国外水权制度的经济理论依据有三:首先,减少水资源使用中的不确定因素需要清晰界定水权。产权制度规定了产权主体不能作为空间范畴,Hsher强调156],为避免因争夺水资源而产生利益冲突,就需要明确利益界限,对水财产所有权作出合适的制度安排,明确水资源的归属和使用范围,否则就会受到被侵害人的抵制或法律的惩罚。其次,有效的产权安排有助于内化水资源使用中的外部性。 Demsetz认为,产权制度的主要功能是内化外部性,帮助所有者形成与其他人进行交易时的预期,只有清晰界定产权关系,并建立基本的交易机制,无辜受害者和无偿受益要么被阻止、要么成为一种权利,从而使外部性内部化。第三,建立可交易水权制度,有助于鼓励节水和提高用水效率。长期以来,水资源被视为自然赋予物,无法以商品的身份进入市场,形成无偿供应和无代价使用水资源的惯性思维,节水意识普遍缺乏、水资源浪费严重。产权制度的激励功能表现在它能为产权所有者提供一定程度的合理收益预期,拥有产权的经济主体便会尽可能地采用最小的成本将这种预期加以实现。Hamilton 表示[58],可交易水权制度的建立可进一步鼓励节水技术的使用及用水效率的提高,从而开辟新水源的获得渠道。现将国外水权制度发展与变迁概括如下

自由使用制度,这是早期用水问题不突出的一种用水制度。在公元5世纪的东罗马帝国,关于水的法律中就规定私人可随时使用可以获得的水,但不拥有水资源的所有权,这就是所谓的自由用水制度。需要指出的是,随着人类活动范围和领域的不断扩展,即使在丰水地区,现代社会也很难建立完全意义上的自由用水制度。

优先占用权制度。美国_四部是占用优先制度(Prior Appropriation Doctrine)历史悠久且发展较为完善的地区。西部开发早期,土地开发和利用中对水资源的引取不受河岸权的限制,后来通过通报取水意图并在地方司法部门记录该报告的形式而正规化,1849年以后,采矿活动促进了“时先权先”制度的发展,受西班牙法律以及穆斯林判例的影响,逐步形成法律。占用优先制度不认可用户对水体的占有权,但承认对水的用益权。其主要法则:-?是时先权先(first in time,first in right),先占用者有优先使用权;二是有益用途(beneficial use),即水的使用必须用于能产生效益的活动;三是不用即作废(use it or lose it)。占用优先原则也是随着社会的发展不断得到完善。最初,美国许多州为保护占用优先制度,对水权转让设置了或多或少的限制。如怀俄明州要求申请人必须提交没有触犯第三方权利有力证据;内布拉斯加州干脆禁止农业用水向非农业用水部门转移。这些限制成了占用优先体制下水市场发展缓慢的主要原因。为了改变这种局面,西部各州已经利用公共所有权对用户用水权进行不同程度调整,采用公共托管原则(the public-trust doctrine),削弱用水权的保障程度以增加占用优先原则的灵活性,以适应公共利益部门用水需求。有些州开始制定或修改有关规定,如客观上承认水权转让为有益用途,促进水权的销售和转让。水市场和水银行等已经开始成为水权转让的主要形式。水资源从边际效益低的使用者向边际效益高的使用者转移,其典型代表是由灌溉农业用水向城市和工业用水的转让。

河岸(滨岸)所有权制度。河岸所有权制度(riparianownership)源于英国的普通法和1804年的拿破仑法典,河岸权是属于与河道相毗邻土地所有者的一项所有权。河岸权不论使用与否都具有延续性,不会因不使用而丧失,也不会因被利用的时间先后而建立优先权,它附着于河流的天然径流,本身不要求水资源的有效利用。河岸权是在土地开发初期自然存在并发展的一种水权形式,有其自然的合理性,直至今日,世界上许多地区仍然保留着河岸所有权制度,如在美国东部。但是该制度限制了非毗邻水源土地的用水需求,影响了用水效率和经济发展,即便仍然保留河岸权制度的地区也已经对其进行不同程序的约束和规范,比如与优先占用制度并行,以及其他的法律规定和行政约束。

澳大利亚最初实行的是河岸权制度,将水权与土地紧密结合在一起。后来,人们对水管理的法律和法规进行了修正,设立“可转让的水条例”,允许水权与所授权的土地分离出来单独出售,20世纪初,联邦政府通过立法,将水权与土地所有权分离,明确水资源是公共资源,归州政府所有,由州政府调整和分配水权,维多利业州制度改革在澳大利亚具有代表性。水权转让可以是临时性的转让,也可以是永久性的转让;可在州内转让也可跨州转让;可以全部转让,也可以部分转让。水权转让的价格完全由市场决定,政府不进行干预,转让人可采取拍卖、招标或其他其认为合适的方式进行。但是水权转让必须遵守州议会通过立法制定的有关规则。

平等用水制度,即所有用户拥有同等的用水权。在智利的一些地区,采用了平等用水原则,政府将河道或渠道里的水分配给所有相关的用水户,各用户在用水方面享有同等权利,当缺水时,大家以相同的比例削减用水量。在墨西哥,水权在技术上根据水量而不是河流或渠道水流的比例来分配,灌区和用水者协会负责建立相应的程序,按照事先确定的方式分配辖区内多余的或短缺的水资源,从有效地将计量水权转变成了按比例的流量权利。由于建立该制度的出发点是出于公平性考虑,故被称为平等用水制度。

公共托管(信任)制度。公共托管制度(the public-trust doctrine)源于普通法,是指政府具有管理某些自然资源并维护公共利益的义务,该原则在美国西部被采用,作为改善占用优先原则不足的补充原则,目的是确保公共用水和保护公共利益。在实行公共水权法律制度的国家,通常都颁布全国统一的水法,譬如,前苏联在20世纪70年代颁布的水法就规定,境内所有水资源为国家所有,国家对水资源实行计划管理。

条件优先权制度。条件优先权制度是指在一定条件的基础上用户具有优先用水权。如日本采用的堤坝用益权,日本的《多功能堤坝法》使得水资源使用者能够取得使用水库蓄水的堤坝用益权。该权利是一种本质上类似于水权的财产权。市政供水、工业供水、水力发电的水资源用户可以分担建设成本而申请相应的水权。获得堤坝用益权的用户不受占用优先权原则的束缚,因为他们有权利用水库的一定贮存容量。当分配到的水库蓄水容量存蓄满后,堤坝用益权持有者将可以从堤坝甚至从下游引取这部分水资源。这一水权可能比以前的其他水权有更高的优先权。

惯例水权制度。惯例水权制度并非是明确的水权制度,它是由于惯例形成的各种水权分配形式,往往与历史上水权纠纷的民间或司法解决先例、以及历史上沿袭下来的水权配置形式有关。它往往是占用优先原则、河岸所有原则、平等用水原则、公共托管原则、条件优先原则的各种形式的变体或复合体。世界上大多数国家都有自己独特的惯例水权制度,如美国采取的印第安人水源地原则。

2.4我国水权制度的变迁与近年来的探索实践

水权问题由来已久,我国对水权的探索持续了数千年,我国古代的水权概念萌芽于先秦,确立于秦汉、成熟于唐宋,于明清得到发展〖65?671行为开始出现,非正式制度创新占据着这一时期水权的主导地位。非正式制度是指在这种制度安排中规则的变动和修改纯粹ft!个人完成,它用不着也不可能由群体行动完成。新中国成立后的30年里,在以计划管理为主导的体制下,实行政府统一管理下的以单位和农村集体组织为单元进行自主安排的用水制度。进入20世纪80年代后,随着改革开放的深入,因经济社会的发展,用水量剧增,水资源供需矛盾日趋严重。为适应新形势的要求,国家和各级政府开始探索建立新的水资源管理制度和社会用水机制,先后在一些地区开展了水资源调查评价和取水管理,这些初步涉及到水权管理内容。在总结水资源开发利用和管理工作基础上,1988年颁布了《中华人民共和国水法》,其中明确了水资源的所有权,提出实行取水许可制度和水资源有偿转让制度,1993年国家颁布了《取水许可制度实施办法》,对取水许可获得的权利和义务、获取程序和监督管理等作了明确规定。随后,征收水资源费的地方性法规或规章相继出台并付诸了实施,一些流域机构制定了重要河流水量分配方案。与此同时,水利、法学、经济管理等领域的学者,借鉴国内外经验,从不同角度对具有中国特色的水权理论及实践进行了一系列探索。

近儿年来,水利部积极倡导和支撑水权制度的实践探索[551。从东阳一义乌的水权转让,到甘肃张掖农民用水户转让水票,再到宁蒙两自治区“投资节水,转让水权”大规模、跨行业的水权交易,水权制度在不断进行实践探索。在全国106个节水型社会建设试点屮,水权制度建设也被作为最重要的内容进行实践和推广。张掖市以水权、水市场理论为基础,在水权制度创新和强化水资源权属管理方面进行了有益的探索,初步形成了以总量控制、定额管理、水权交易为主的节水运行机制,在水量控制和经济利益驱使下,用水户有了自主节水的动力,初步改变了过去以行政推动为主的节水模式,实现了当地社会经济的健康发展和下游生态环境不断得到修复的“双赢”局面。2003年,水利部黄河水利委员会、内蒙古自治区和宁夏回族自治区水行政主管部门依据水权、水市场理论,开展了水权转让试点工作,走出了一条解决干旱地区社会经济发展用水的新路,并实现了“五赢”:一是通过水权转让,为电力企业提供了生产用水,赢得了区域经济快速发展;二是企业用水得到保障,摆脱了制约的“瓶颈”,赢得了发展空间;三是拓展了水利融资渠道,灌区工程状况得到改善,水资源的利用效率和效益得到提高,贏得了水资源的优化配置;四是保护了农民合法用水权益,输水损失减少,水费支出下降,为农民赢得了经济效益;五是在保障经济社会发展的同时,没有超采地下水资源,没有超指标使用黄河水,赢得了良好的生态效益。目前,内蒙古、宁夏和甘肃等地的水权转让工作正在有序地进行,并在解决当地水资源不足和提高水资源利用效率与效益等方面显示了重要的作用,有力地支撑了当地工业化和城镇化的健康发展。各地试点已证明,在国家没有给投资的情况下引入水权转让,实现了几十年来想做而无力去做的灌区改造等事情,这种用水机制的转变取得了显著的经济效益、生态效益和社会效益。这些水权转让工作的开展,加快了我国水权制度建设的步伐,并积累了丰富的经验,进一步丰富和发展了我国的水权理论,对我国水权制度建设具有十分重要的积极促进作用。随着水资源评价、配置和综合规划等成果的完成,随着水资源权属管理的完善,通过全国各地试点工作的开展和不断总结,我国的水权制度建设将可以全面快速推进,为我国水资源的可持续利用提供健全的制度保障。

在水利部推动下。黄河、黑河等流域实行了取水总量控制,有17个省、自治区、直辖市发布了用水定额。宁夏、内蒙古开展了水权在工农业之间的转换,促进了农业节水,解决了工业用水需求。目前,湖南、湖北、云南等12个省市出台了本地的水价管理办法或实施细则,黑龙江等21个省区提出了水价改革实施方案。“终端水价制”、“供水到户”、“超定额累进加价”、“丰枯季节水价”、“两部制“水价等各种科学

的水价制度在全国的许多地方开始推行。如陕西和新疆等地推行“终端水价制”,云南、河北等10多个省实施了超定额累进加价制度,江苏、黑龙江、上海、重庆等17个省(市)制定了各类用水定额。内蒙古河套灌区实行丰枯季节水价,通过丰、平、枯用水差价或浮动水价机制,引导农民避开用水高峰期,缓解了用水高峰期的供需矛盾等等。据调研统计,2005年,全国水利工程供水平均价格由2000年的2.8分/m3调整到了6.0分/m3。与2000年相比,全国灌溉面积增加了约220万hm2,而农业总用水量下降了5%,其中,实行“终端水价制”的省区,每亩地灌溉用水平均下降了15%?10%以上,有的下降了30%。农业水价改革的扎实推进,取得了农业节水、农民减负、水利工程良性运行的“三赢”,为节水型社会建设提供了可靠的经济杠杆。

据报道[71],陕西省依据区域水资源可利用量,合理确定宏观总量控制指标和生活、生产、生态用水指标,建立起宏观指标分配和微观定额管理相结合的节水管理体系,满足生产发展、生活富裕、生态岛好对水资源的需求;开展了石头河水权分配试点和水权转换研究,启动了西安全国节水型社会建设试点和榆林市省级试点,培育发展水权水市场,逐步建立起以水权管理为核心、实行水资源总量控制和定额管理的节水运行机制;推进农村水利T.程管理改革,人力推广用水户参与管理模式,组建用水户协会;以产权制度改革为核心,对农村小型水利工程实行了承包、拍卖、租赁、股份合作等形式的改革,盘活了资产,落实了管护责任,促进了设施效益的充分发挥,深化灌区终端水价制改革,全省85%以上的大型灌区做到了一价到田头、开票到户、水价公示。宝鸡市各县及辖区内有关单位在创新水权制度方面进行了积极探索[72】,眉县、岐山等县区从小型水利工程产权制度改革入手,创新农田水利建设投入机制,实行“谁投资、谁所有,谁受益、谁管理”的原则,出台了相应的鼓励支撑民办水利事业发展实施办法,极大地调动了农民自办水利工程的积极性,水利工程的效益和管护水平进一步提高;冯家山管理局从灌区实际出发,确定了专管群管有机结合,改制改造双管齐下,建立了以农民用水者协会为主要形式的群众民主管理机构,使灌区渠系工程的管理维护得到加强,农民浇地费用明显下降。供水管理环节由原来的处一段一斗一村一组一农户变为处一协会一农户,减少了管理环节和管理人员,供水成本大幅度下降。灌区成立农民用水者协会,实行群众广泛参与民主管理的做法和经验,受到水利部、省水利厅及世行官员的充分肯定,被作为“陕西模式”在全国推广。

2007年4月初武威市为落实甘肃省政府批准的《石羊河流域水资源分配方案》,出台了《水权制度实施改革方案》,该方案的主要内容是对水资源实行总量控制和定额管理双控制的管理办法,编制水资源配置方案及管理制度,建立健全水资源的经济环境和生态价值进行评估的制度,建立对水资源的调查评价、可利用量估算和演变情势分析等制度[73】,该市所辖的民勤县和古浪县根据各自县域情况制定了具体实施办法[74,75]。古浪县坚持生活用水、生产用水和生态用水合理分配的原则,按照“以人定地,以地配水,分时到人,计时到户”的办法,采取“单位管理+用水者协会+用户”的新型水权管理体系,农业灌溉用水量自流灌区以斗口计量,井灌区以井口计量,其他行业用水以水表计量;在古浪河、大靖河、古丰河3个灌区,从夏灌第一轮苗水开始即全面实行水票制。民勤县按照优先保证城乡生活用水和基本生态用水、重点满足工业发展用水、公平保证农业基本用水、协调分配其他行业用水的原则,依次分配各部门用水量,制定了《民勤县以水定电、以电控水管理办法》、《民勤县地下水计量控制设备管理办法》、《民勤县水票使用管理办法》,以及农民用水者协会章程、选举办法、运行管理办法等配套制度,以制度保证水资源配置方案和年度配水计划的落实,探索了水票使用管理办法和水电共管新机制。

江西省以贯彻《取水许可和水资源费征收管理条例》为契机,强化了取水许可管理、入河排污口审批和建设项目水资源论证工作,抚河流域初始水权分配试点研究进入实质性阶段176]。在南方诸省中,“十五”期间被水利部确定为全国节水型社会建设试点城市的有四川省绵阳市、湖北省襄樊市、江苏省的徐州市和张家港市,这些试点以水权水市场理论为引导,积极探索了节水型社会建设的有效途径,初步形成了政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制,有效促进了水资源的管理与节约[771。

2.5我国水权制度存在的问题

在早期,由于水资源供需矛盾不存在或不突出,人们认为水资源是“取之不尽,用之不竭”的资源,因此也并未提出水权问题。但是随着社会的发展和水资源需求的提高,水资源紧张在现在已经成为一个全球性M题。我国是一个水资源短缺的国家,突出地表现在人均水资源占有量低、西北部和城市缺水严重、水环境污染严重等方面;随着社会工业化、城市化和生态化的发展,水环境污染和人们对清洁水环境需求的矛盾、水资源供给和需求的矛盾将更加突出。因前,我国水权法律制度尚不完善,水资源市场处于初期发育阶段,因此研究水权制度及其完善具有重要的理论和现实意义。

水权制度是现代水管理的基本制度,涉及水资源管理和开发利用等诸多方面,内容广泛。在现有的法律法规中,已有许多规定涉及水权制度,其中部分规定需要在新的历史条件下进行调整,而水权制度体系中更多的内容尚待作明确规定。我国水权制度目前存在的问题主要表现在以下几个方面:

第一、水资源产权界定不清晰,水权行使的主体不明确。我国宪法虽说规定国家是水资源所有权的主体,但是没用具体规定国家如何去行使其所有权。我国水法规定,国家水行政主管部门负责全国水资源的统-管理工作,国务院其他有关部门按职责分工,协助进行有关的管理工作。但这些是对水资源管理权的规定,而不是对所有权行使主体的规定。在现实中往往造成了各部门从各自管理的职能出发而建立的监督管理机制,对水资源进行分割管理,不利于水资源的整体规划和管理。

第二、水权概念不完整、水资源管理体制不顺。我国现行的水权在法律上仅规定了所有权和取水权,没有使用权的概念,这与当时法律制定时我国实行的是完全的计划经济有关。在计划经济的体制下,所有的资源都是属于国家的,rh国家统一分配,没有必要也不可能明确界定组织或个人对自然资源的使用权。由于我国水资源分中央、流域、省、市、县五级管理,再加上水资源产权不清晰,常常出现流域管理机构、地方政府、地方水行政主管部门、工程管理单位之间的职责交叉和矛盾冲突。管理体制不顺,对水资源统一管理极为不利,同时也使得防洪减灾、城乡供水、防治污染、保护生态环境等工作存在诸多矛盾,造成许多不应有的浪费和损失。

第三、没有建立水权的交易流转制度。原因之一是水作为重要的生产资料在当时的社会制度和思想之下不能作为商品进行交易只能实行公有。二是人们水权制度重要性的认识起步较晚,目前我国土地、矿产资源的产权流转的基本制度已经建立,但其他0然资源的产权流转的制度还是空白。长期用讣划手段配置资源,造成了我国资源配置效率低下、资源价格不合理、管理粗放、使用浪费等问题,不适应经济社会可持续发展和资源可持续利用的要求。

第3章国内外水权制度建设的经验分析

中国现行的水权管理体制以《水法》及国务院发布的《取水许可证实施办法》作为主要法律框架,水资源所有权为国家专有,取水权则为園家政府部门委授,因此,水权制度的发育显得特别慢,成为现行自然资源法中体现政府供给自然资源思维的最为充分的制度安排。所以,比较、分析和研究世界上几种基本的水权理论和水权制度,对我国水权制度的构建具有重要现实意义。

3.1国外水权理论的分析与比较

3.1.1沿岸所有权的水权理论,

沿岸所有权是指土地所有人根据与其土地相毗邻的河岸自然地享有水权。沿岸所有权的水权理论是关于对水资源权利和责任的-系列原则,最初源于英国的普通法和1804年的拿破仑法典,后在美国的东部地区得到发展,成为国际上现行水法的基础理论之一。目前,沿岸所有权仍是英国、法国、加拿大以及美国东部等水资源丰富的国家和地区水法规和水管理政策的基础。

从历史上看,沿岸所有水权理论主要是在19世纪中发展起来的,当时经济社会并不发达,水资源的使用主要限于人畜的生活用水和航运,人规模的农田灌溉和工业用水尚未开始,城市少而且规模不大。显而易见,相对于人类需求来说,水资源的供给是充裕的。因此,3时法院的案例大多是解决邻里之间的水权纠纷,沿岸所有权理论就是在这种背景下形成并发展起来的。由于沿岸所有水权理论是各国根据不同的水权纠纷案例判决逐步发展的,因此在说明上有一些区别甚至争论。尽管如此,各国在沿岸所有水权理论的两个基本原则上仍然保持一致。一是持续水流理论。根据这种理论,凡是拥有持续不断的水流穿过或沿一边经过的土地所有者自然拥有了沿岸所有水权,只要水权所有者对水资源的使用不会影响下游的持续水流,那么对水量的使用就没有限制。二是合理用水理论,这实际上是对持续水流理论的补充和修正。根据持续水流理论,对水权所有者使用水的限制主要取决于是否影响下游的持续水流,而合理用水理论在持续水流理论的基础上更强调用水的合理性,即所有水权拥有者的用水权利是平等的,任何人对水资源的使用不能损害其他水权所有者的用水权利。

根据以上理论,在实践中实行沿岸所有水权制度的国家从水权的获得、水权转移、水权的限制和丧失几个方面界定水权。根据传统的沿岸所有水权制度,不具有沿岸所有水权的土地所有者,即使是需要和合理使用,由于不拥有水权,开渠引水也是不允许的。在理论上,不论是上游或是下游,沿岸所有水权的权利是平等的,不存在用水的先后顺利权,但在实践中,上游用水总是先于下游。由此而引起的水权纠纷,在司法实践中各国根据情况有所区别。例如:美国的法院一般认为下游用水者干涉上游的合理用水权利是不能成立的。根据沿岸所有水权理论,水权是和土地所有权联系在一起的,当有河流经过的土地所有权转移时,水权也随土地所有权自动转移。但是,如果所有权转移的土地仅为原有土地的一部分并且不与河流相邻,那么,这块土地并不拥有沿岸所有水权。如果水权所有者被证明是不合理使用水资源或利用0己的土地帮助别人不合理使用水资源,例如给不拥有沿岸所有水权的人提供开渠引水的便利,那么,该水权所有者的权利就会受到限制甚至完全丧失。

随着社会经济的发展和人口的增长,人类对水资源的需求日益增加。即使在水资源丰富的地E,传统的沿岸所有水权制度已经不能适应新的情况。例如,由于沿岸所有的限制,使与河流不相邻的工业和城市的用水也受到了限制,造成水资源的浪费。正是由于如此,在司法实践中沿岸所有水权制度也发生了一些改革和变化。例如,美国东部地区仍然采用沿岸所有水权制度,但对非沿岸的用水者实行了许可证制度。非沿岸的用水者通过程序申请用水,州政府经过审查后颁发用水许可证,用水许可证中规定了用水的条件和限制以及期限,按照规定用水者期满后可继续申请用水,违反规定者撤销用水许可证。这样,用水许可证制度就成为沿岸所有水权制度的补充,有效地解决了非沿岸用水者的用水M题。虽然沿岸所有水权制度随着经济社会的发展发生了一些实用性的变化,但是实践证明这种法律制度仅仅适用于水资源丰富的地区和国家,对于水资源短缺的千旱和半干旱地区,沿岸所有水权制度存在着种种问题。这样,伴随着美国对干旱的西部地区的开发,产生了第二种基本的水权理论和水权法律制度。

3.1.2优先占用权的水权理论[79?82]

rV用水权理论源于民法理论中的占有制度。占有制度是一项与所有权制度和他物权制度存在很大区别的制度:在所有权制度和各种他物权制度中,各种物权的概念是逻辑的起点,法律在这里总是先为各种物权定名称、下定义,然后再对它的主体、客体、内容及取得方式、消灭原因等进行规定。换言之,所有权制度和各种其他物权制度的关键是,民事主体必须以法定的方式取得某种物权后,才能按照物权法定的内容对标的物进行实际的支配。而占有制度的逻辑起点正好相反,关键不是各种物权的概念,而是民事主体对物的现实支配,即占有。

占有制度从推定一切现实的占有为适法rV有的理念出发,首先宣布给占有以普遍的法律保护,然后再根据占有的不同情况,对一些缺乏本权的占有加以适当的调整。在资本主义的发展史屮,占有制度对于维护经济社会秩序,促进商品交换起了重要的作用,因此,自罗马法以来,许多国家的民法都对占有制度苻明确而缜密的规定,德国民法典和日本民法典还把占有制度置于物权编的编首。

占有水权理论的实践,一般认为源于美国的西部地区。由于美国西部干旱少雨,水资源的合理利用成为西部开发中的关键问题。在用水实践中,法院按照原有的“沿岸所苻”法理无法解决大量出现的水事问题,在司法实践中法院开始采用“谁先开渠引水谁就拥有水权”的方法来解决水事纠纷,并通过大量的案例判决逐步形成了“占用水权理论”。随着占有水权理论被广泛接受和承认,美国西部逐渐形成了优先占用水权的法律制度,并将占有水权理论应用到司法实践中。

3.1.3公共水权理论

水除了用于消耗性用途外,人们还希翼拥有公共水权,包括航运、渔业、游泳、水上娱乐、休闲、科学研究,以及为满足生态和环境要求对河道内的水资源进行保护等方面内容。在我国历史上,水资源所有权一直归国家所有,历代中央集权国家,创设了较为系统的水资源管理体制,为水资源国家所有权的实施提供了渠道,起到了保障作用。尽管原始意义上的公共水权古已有之,但现代意义上的公共水权理论及法律制度源于前苏联的水管理理论和实践,我国目前实行的也是公共水权法律制度。

实行公共水权的国家均强调水资源国家所有。以色列在建国初期,就把水视为国家珍贵的资源,同时考虑到半数以上的国土为干旱和沙漠地区,水被确立为国有化资源,归政府所有和控制,为了给予政府控制水资源开发的权力,以色列于1959年颁布实施了《水法》,该法构筑了以色列全部灌溉发展的框架,并阐明:以色列的水资源是公共财产,由国家控制,用于满足公民的需要和国家的发展;一个人拥有土地的产权,但并不拥有位于其土地上或通过其土地境内的水资源的权利。《俄罗斯联邦水法》规定,江河湖泽等水体归国家所有,个别少量的水体归市镇或私人所有。属国家所有制范畴的水体不得转为市镇单位、个体公民和法人。在智利,法律认为水是-?种公共商品,智利的宪法规定“个人、企业通过法律获得水权”,水权所有者被允许使用水、从中获利和处置水的权利,同时水权可以脱离土地并可作为抵押品、附属担保品和留置权。按照智利水法,水的使用权有消耗性的和非消耗性的两种。非消耗性用水权要求使用者在使用水的同时要保证以规定的水质恢复水量。

公共水权是水资源所有权归国家所有,个人和单位可以享用水资源使用权,其特征如下:一是所有权与使用权分离,即水资源属国家所有,但个人和单位可以拥有水资源的使用权;二是水资源的开发和利用必须服从国家经济计划和发展规划;三是水资源配置和水量分配一般通过行政手段进行;四是水资源使用权、优先权、耗水量界定不清。公共水权制度是基于水资源的合理开发利用,必须通过计划管理来实现,讣划决策才能促进经济增长和繁荣。但是水权界定不清,由此导致水资源使用效率低下、浪费严重,还可能引起恶性竞争,如同一流域不同行政区之间争水、工业和农业争水等。

显然,公共水权制度与前两种水权制度宥较大的区别。沿岸所苻权和优先占苻权以私有产权制度为基础,注重私有水权的界定,目的是为解决水权纠纷提供法律依据。而公共水权制度规定国家是水资源的所有权主体,实际上为将水资源的使用纳入国家的经济计划和发展规划提供了法律基础。

3.1.4可交易水权理论

可交易水权的理论可以追溯到新制度经济学和法律经济学的主要代表人物科斯关于市场效率的思想。1960年科斯在美国著名的经济学和法学杂志《法律经济学》上发表了《论社会成本》一文,其中关于市场效率的思想后来被概括成“科斯定理”,即如果交易成本为零,只要初始产权的界定是清楚的,即使这种界定在经济上是低效率的,通过市场的产权交易可以校正这种低效率并达到资源的有效配置。科斯定理不仅对经济科学,而且对法学和法律研究都产生了重要和深远的影响。

将“科斯定理”应用到水资源的管理中,就形成了可交易水权制度,即通过市场的水权交易提高水资源的利用效率和配置效率。可交易水权制度最早出现在美国西部的部分地区,具体做法是允许优先占有水权者在市场上出售富余水量,即水权交易。近年来,由于可交易水权的理论逐渐被广泛接受,越来越多的国家已经开始实行可交易水权制度,可交易水权理论和制度的形成反映了世界水资源管理的新趋势。可交易水权制度的产生和发展是有其深刻原因的。二战以后,世界经济快速增长和人口的迅速增长,促使人均水资源占有量迅速减少,全球水资源供需矛盾日益突出。在干旱和半干旱地区尤为突出,水资源短缺已经成为国民经济可持续发展的“瓶颈”,缺水现象和由此而引发的水权纠纷也时有发生。这迫使人类对资源的性质重新认识。在1992年都柏林召开的“21世纪水资源和环境发展”的国际会议上,与会代表取得共识,即水不仅是自然资源,而且更重要的是一种经济物品,1995年世界银行发言人也再次重申了水资源是经济物品这一重要观点。承认水资源是经济物品,就意味着水资源的配置的使用必须服从市场效率原则,即不仅要提高水资源的利用效率,而且要达到水资源的优化配置。由此导致了实践中可交易水权制度的产生。

可交易水权制度运行取决于三个重要环节,即水权的界定、水价和水权交易管理。水权界定的关键是清晰、明确。没有清晰的水权界定,水权交易是不可能的。水权的界定不仅包括水资源的所有权、使用权,更重要的是水使用量权,因为在各国的实践中,水权交易主要指的是水使用量权的交易,通过水量的确定,使节约用水的人有富余的水量卖出,需要用水的人有水可买,引导人们节约用水,提高水资源的使用效率。水权界定是一个复杂过程,在这个过程中政府的作用至关重要,特别是在水权界定不清、实行公共水权制度的国家,政府在界定水权中的作用尤为明显。在清晰界定水权和形成水价的基础上,要使水权交易得以正常进行,政府还必须加强对水资源市场的管理,其目的是为了规范水资源市场的交易行为,降低交易成本。这主要包括三个方面的内容:一是建立健全水资源市场交易法规,为水权的交易提供法律基础;二是制定水资源市场交易规则,使水权交易有序进行;三是成立全流域水管理机构,以水权管理为核心,组织水权交易,对水权交易进行监督并实行申报制度和登记制度等。显而易见,可交易水权制度实际上是一种政府和市场相结合的水资源管理制度,即政府为水权交易提供一个清晰、明确的法律框架和法律环境,而把提高水资源的使用效率和配置效率留给|丨丨场去解决。这样做不仅避免了水资源利用中的“市场失灵”和“政府失灵”,而且发挥了市场和政府各自的比较优势,是一种比较成熟和可行的水权制度,确实起到了节约用水和优化水资源配置的作用,因此,可交易水权制度代表了水资源管理的发展方向。

3.1.5水权理论的比较分析

通过对河岸权制度和优先占用水权制度特点的分析,可以看出二者之间的区别很明显。(1)河岸权原则上只适用于水资源毗邻土地的情形,且必须是天然径流,而先占用权则不以此为条件,时间因素是水权取得以及优先位序的决定因素。(2)依河岸权原则取得水权一般情形下不具备排他性,各水权人之间地位是平等的,而先占用原则取得水权则则具备较强的排他性,尤其在枯水季节,先占用原则的排他性更为明显。(3)依河岸权原则取得水权无需履行任何程序,是一种当然的用续利用性的权利,因河岸本身即为公示标志,基于河岸权取得的水权自身即标明水权的存在,又确定了水权的位序,故只要十.地所有权或使用权登记即可,水权无须另行登记。而依先占用原则取得水权必须履行审批、许可、登记等程序。(4)在先占用原则下,必须具备有益用水这一要件,河岸权原则无此限制。

通过比较几种形态的水权制度还n丨以看出:(1)沿岸所有水权制度将水资源的使用与此同时沿岸土地所有权联系在一起,限制了非沿岸土地所有者的用水权利,难以体现公平,在水资源丰富地区还会造成水资源的浪费。(2)优先占用水权制度虽然弥补了沿岸所有水权制度的缺陷,但重点是强调水资源的有益使用和用水顺序权,对水权的转让和交易有限制,降低了可让渡的程度,使边际净效益相等的市场压力下降,其结果是造成水资源开发利用无效率。(3)公共水权制度将水资源的利用与计划联系在一起,在一定程序上改变了水资源的配置效率,但由于不存在水资源市场,使微观层次的水资源配置效率和使用效率仍然存在着明显缺陷。(4)可交易水权制度是在前儿种水权制度的基础上发展起来的,是未来的发展方向,它的重点是在清晰界定水权的基础上,引入市场机制提高水资源的配置效率和使用效率。水权法律制度变迁的转迹表明随着人类对水资源认识的深化,对水资源的管理也更加日益成熟,提高水资源的配置效率和使用效率已经成为我国水权法律制度和水资源管理的主要目标。

3.2国外水权制度的比较与分析

本节试图通过解读儿个发展水平不同国家及地区的水权制度,以便为我国现代水权制度建设提供一些借鉴。

3.2.1澳大利亚的水权制度

澳大利亚是世界上最干旱的大陆之一,只有稀疏的河流和湿地,全境年平均降水470 mm,是世界上降水量最少的大陆。澳大利亚最早的水权制度新蒲京娱乐场777于英国的习惯法,实行河岸权(riparian rights)制度,与河道IHlt选的上地所有者拥有用水权,并可以继承。20世纪初,联邦政府通过立法,将水权与土地所有权分离。明确水资源是公共资源,由州政府代表皇室调整和分配水权,用水户水权通过州或地区政府相关机构以许可证和协议体系来提供。20世纪90年代以后,澳大利亚的水交易迅猛发展。这是澳大利亚联邦政府政务院水改革框架的一项重要成果。1994年2月,澳大利亚联邦政务院签署批准了水工业改革框架协议,其中最重要的改革之一是要求各州推行水分配综合体系,其基础是水权与土地权的分离和水权综合体系的建立,该体系主要由水权所属关系、水量、可靠性、可转让性及水质等组成。1995年4月,澳大利亚联邦政务院批准推行包括水工业在内的国家竞争政策和相应改革计划。联邦政府以协议的形式承诺为改革提供财政资助,以推动各州贯彻改革计划,这大大促进了水权交易的发展。从总体上看,澳大利亚水权交易使水资源的利用向更高效益方面转移,给农业以及其他用水户带来了直接经济效益,促进了区域发展并改善了生态环境。用水户和供水企业出于自身的经济利益,更加关注节约用水,促进了先进技术的应用,提高了用水管理水平。由于在立法、自然条件、经济和政治等方面的不同,澳大利亚各州、各地区水交易的活跃程度有所差异。

在维多利亚州,特别是在该州北部的灌溉平原,有调节河流上建立了良好的水交易。最近几年,主要是通过永久性水交易的形式,将水调到酿酒葡萄、园艺种植等高附加值农、Ik上,优化了水资源的配置,提高了用水效益。1998年,为提供可利用的市场信息、促进交易者进入市场,维多利亚州建立了北维多利亚水交易所,提供了大量必需的有关临时交易的市场信息,进一步提高了墨尔本?墨累地区临时交易的兴趣。目前维多利亚州未调节河流地区也有强烈的兴趣扩大水交易。为满足环境要求,维多利亚州正在强调节水和提高水的使用效率,希翼农田用水效率提高后的节水能用于增加生产或出售用于高价值使用。

在新南威尔士州,水交易也非常活跃,尤其是在有调节的水系。在新南威尔士州现行的立法体制下,临时水交易非常简单快捷,州内或流域内的临时水交易一般在一周内就会得到批准,如果是跨州或跨流域的临时水交易最多三周会得到批准。永久性的水交易则费时较长,一般要花费半年到一年时间,主要原闪是在进行永久水交易(包括跨州、跨流域水交易)时需进行较彻底的环境评估。

在昆士兰州,水分配注册体系巾州政府实施行政管理并模拟该州土地权注册体系进行运作。在1999?2000年,昆士兰州全州额定分配量的4.88%的水量进行了临时转让,另外还进行了4次永久性转让(总量为16.4万立方米)。2000年9月,昆士兰州议会通过了新的水法即《水法2000》。该法规定应通过制定与实施某一流域的《水资源规划》来实现水资源的可持续分配和管理。《水法2000》允许进行水分配量的永久转让,这类转让是在资源运行规划内将现行的用水许可证转换成水量分配而进行的。《水资源规划》中规定的目标通过资源运行规划实现,而资源运行规划则明确了水权转让的相关规则。

在南澳大利亚州,不同地区之间水交易情况差别比较明显。在该州巴劳萨流域,墨累一达令流域跨州水交易使跨州购买的水量正在抽入到巴劳萨流域,不仅使水向高价值用途转移,同时增加了当地发展和就业机会。在州政府拥有的高地灌区,将可转让水权引入到公开的水交易市场,使得水权拥有者认识到了水资源的真正市场价值,通过水交易,使得那些困于规模较小、难以维持的灌溉者脱离了灌溉业,而继续从事灌溉业的,则能够利用更多的资源和灌溉系统,提高了灌溉效益,并为这一地区许多过去闲置的土地得以重新利用创造了条件。不过,在南澳大利亚州的其他一些地区,许多人对引进水交易权持反对意见。因为一旦水资源完全分配并进行交易,水的价格常常会迅速飚升,有水权的人因此会获取大量的资本收益,特別是以前无偿分配的水量给水权拥有者带来赚人钱的机会,这被认为是种“意外的收获”,是不公平的。在澳大利亚其他一些地方也有人持相同的看法。不过,这种不公平并不是由于水交易制度的引入而造成的,它源于水的初始分配的不公平。

在西澳大利亚州,临时水交易主要在该州的西南灌溉合作社发生,这类交易大都是肉牛农户向奶牛农户售水;水权的永久出让则通过拥有可灌溉土地者的股份转让来进行。塔斯玛尼亚州尚处于水交易的初期阶段,还没有与土地转让相分离的水资产永久转让。目前,新的《水管理法1999》为该州实施水转让提供了依据,它承认建立在该法下的任何水权都是财产权,在一定条件下可以独立于土地权销售之外进行交易和转让。

目前,澳大利亚各州、地K在强化水交易方面达成了共识,即在保护其他用水户、河流和湿地及大环境,保护第三方利益的前提下,以促进经济发展为目的发展高效公平的水交易。水交易应使水权向更高价值用途的方向转移,保证水能最大限度地给用户和广大社区带来效益,同时应能激励耗水用户、水行业、水资源管理者和水系运行者改进水的分配和管理。

3.2.2美国的水权制度

美国的水权制度建立在私有制基础上,作为公民的私有财产受到法律的保护。在美国,水权被视为权利人引流(divert)和储存(store)定量之水的权利[871。按照Colorado等州的宪法和某些判例的观点,水权系由两部分权利组成,一种是从水源中引流定量之水的权利18'另一种是在河流外的水库中或者在河流内的水库中储存定量之水的权利18'故它与其他的财产权尤其是不动产权益相比,具有相当大的不同。该权的行使可以减少水资源的数量,并可使该水资源的质量变坏,这会反过来影响他人的水权,因为他人亦有权利用同一水资源,水权不是水的占有权、所有权,水权人不享有受法律保护的存在于水所有权自身之上的利益,受保护的权利只是用水权|87〗。

美国的水权制度以州法律为主,呈现出地区差异性,在美国东部,如阿肯萨斯、特拉华、佛罗里达、佐治亚等州,itl于水资源较为丰富,采用的是河岸权(Riparian Doctrine),而在美国西部,如犹他州、科罗拉多州和俄勒冈州等,由于干旱缺水,用水较为紧张,采用的则是优先专用权(Prior Appropriation Doctrine)。除了地区性差异外,美国的水权制度还依各种天然水体的不同而变化,如地表水法律就与地下水法律不同。

水的所有权和使用权。美国的水权属财产权,与土地所有权相连。土地所有者不仅对与十地相连的流动地表水源(如河流或溪流)和不流动地表水源(如湖泊或池塘)拥有河岸权,而且对土地F面的地_卜'水拥有绝对所有权或抽取、利用地下水资源的相对水权。地表水的河岸权不需要办理许可证、执照或者政府批准,可以转让、保留,不会因不用而丧失。

水权类型。美国水权分为河岸权、优先专用权、混合水权和公共水权等四种。河岸权主要用于水资源较为丰富的东部地区,与临近水边的陆地联系在一起,授予土地所有者使用流过其土地的一定份额的用水权利。优先专用权主要用于缺水的西部地区,内容包括三个法则:一是先占用者有优先使用权;二是水的使用不能损害别人的利益;三是不用即作废。混合水权,即河岸权与优先专用权综合使用,既包括优先专用权吸取河岸权部分要素的类型,也lli括河岸权经过调整后与优先专用权相适应的类型。一般情况下,河岸权优先于优先专用权。公共水权,即用于航运、渔业、商业H的(如游泳、水上娱乐、休闲)、科学研究以及为满足生态和环境要求对河道内水资源进行保护等的地表水使用权。公共权利已经成为在评价水资源利用时考虑公共利益的一个重要因素。

水权的分配。主要是优先专用权的中请。优先专用权是对水库、沟渠、泵站等人工水道的引水的优先使用的权利。其核心是优先权,专用权授予的日期决定了用水户用水的优先权,即所谓的“时间优先,权利优先”。最早授予的水权专用者拥有最高级别的权利,最晚授予的水权专有者拥有最低级别的权利。在缺水时期,那些拥有最商级别水权的用户被允许引用他们所需的全部水资源,而那些拥有最低级別水权的用户被迫限制甚至全部削减他们的引用水量。优先权除与专用水权授予时间有关,还与实际行动的时间有关。也就是说,对于同时获得优先权的两个用户,如果其中一个引水工程先投入使用,那么其水权级别就高于另一个水权用户,这就是优先专用权中的“相关溯及原则”。优先专用权的获得一般需要经过以下程序:书面申请一行政机构或司法机关受理一接受申请,行政机构发布许可令一如收到反对意见,召开听证会。在?个法律规定的期限内,优先专用权被证明无用就会被没收。

水权的销售、转让。由于西部各州可开发的水资源己被分配占用,近年更为人们关注的是通过销售和转让重新分配那些资源。销售和转让在一些州已进行了几年,而另外一些州只在最近才出现。“水资源销售”或“水资源营销”这一术语就常用来描述这些销售和转让。一些情况下,水权被暂时或长期转让,而在其他情况下,水权占有者将自己过剩的或因减少使用而节省的水资源转让,但同时保留水权。美国的河岸权作为私有财产,可以转让,但在转让程序上类似于不动产的转让,其转让必须由州水管理机构或法院批准,一般需要一个公告期。美国有不少调水工程,对于这些调水工程的用水户,一般允许其对所拥有的优先专用权进行有偿转让。另外,节约用水者在把省出的水满足其他用水户需要时也能够得到合理补偿。在自由市场经济条件下,销售和转让是由买卖双方自愿进行的,而不是政府为满足特定的计划0标通过再分配实现的。此外,美国调水工程的受益者要取得调水,就需要支付资源水价,通常资源水价包含在容量水价之中,属于一次性支付。

水权交易机构。美国西部出现了水银行,将每年来水量按照水权分成若干份,以股份制形式对水权进行管理,简化了水权交易程序,使得水资源的经济价值得以充分体现。美国西部还成立了以水权作为股份的灌溉企业,灌溉农户通过加入灌溉协会或灌溉企业,依法取得水权或在其流域上游取得蓄水权。在灌溉期,水库管理单位把自然流入的水量按水权股份向农户输放,并用输放水量计算库存各用水户的蓄水量,其运作类似银行计算户头存取款作业。

水权的中间服务。水权交易有公正的水权咨询服务企业作中介,这一点在美国的水市场中表现得特别明显,水权咨询服务企业在美国水权交易中发挥着非常重要的作用,儿乎所有的水权交易都要通过水权咨询服务企业。水权咨询服务企业的服务内容包括:对水权的有关档案材料进行鉴定;完成详细的水权调查报告;做水权管理计划;做合成地图;对水权的实际价值进行评估;申请新水权;代理诉讼;对灌区进行审査并对灌区企业资产进行评估。

3.2.3拉美国家智利和墨西哥的水权制度|22-281

智利和墨西哥采用的是一种平等用水制度。在确认初始水权中,按照一定认可的比例并体现公平原则,将河道或渠道内的水分配给所有相关用户。在墨西哥,多余和短缺的水资源将简单地按比例分配给所有的用水者。这种比例水权体系其关键点是将水权看作可变的流量或水量的比例,这样的好处是水权拥有者在一定的地方保证拥有一定数量的水权份额;如果水资源充足,这些权利以单位时间内的流量表示;如果水资源不充足,就按比例计量。按照智利水法,水的使用权有消耗性和非消耗性两种,它们的运行可能是永久性的和偶然性的,还可能是连续性和非连续性的,非消耗性用水权允许使用者使用水的同时保证以规定的水质恢复水量。

在水资源管理中,智利是鼓励运用水市场的几个发展中国家之一。智利的法律规定水是一种公共商品,个人和企业通过法律获得水权。智利的法律里没有优先权,在水权持有者之间共同分摊水资源,水权所有者被允许使用水,从中获利和处置水的权利,同时水权可以脱离土地而作为抵押品、附属担保品和留置权。智利在1981年颁布的水法中规定,水是公共使用的国家资源,但根据法律可向个人授予永久和可转让的水使用权。为此,智利成立了水总董事会,负责水市场的运作,在各地则具体由水用户协会负责实施。由于水市场保障了水供给的安全性,使农民发展灌溉农业的积极性大为提高,推动了水果种植业,增加了农民收入。由于水的使用价值在不断提高,农民对节水灌溉技术的投资也在增加,增强了未来农业发展后劲。

用水I丨丨场优化水配置是智利水权制度中的可圈可点之处,其最主要的优点是通过经济收益促进了资源的优化配置。但水|丨丨场的建立需要公共管理、法律体系和用水户的新能力和态度,对水资源的管理、警戒、监测、控制、信息数据等方面的投资,水权的注册和规范化,蓄水、分配、运输体系的完善。在智利水市场的实践操作过程屮,暴露出的问题包括:水资源管理制度体系存在很多弱点;能够获取的信息零星片面、不系统,在数据质量和可靠性方面存在很多问题;大量的水权并未进行注册,所以有关管理部门对此认识不够;智利的法律体系不够完善和有效;支撑的基础设施不够系统和完善。

20世纪90年代,为了解决严重的缺水和水污染问题,墨西哥采取了一系列行动,制定新法律法规,规范取水与排水,水权管理取得了一些成效。墨西哥政府建立了以容量为依据的与土地可分离的水使用权制度,成立了国家水委员会专门负责水法的实施。墨西哥的水法提供了与智利不同的另一种可供选择的水市场机制,允许水权在灌区内或水用户协会辖区内自由运作,利用水市场来改善水的使用效率。在这种水市场机制中,政府在水资源规划和分配中作用较大,但由于政府干预过多,一定程度上也妨碍了水市场的发展。墨西哥的经验表明:水权制度的设计永远不能脱离使用者或机构的实行能力;水权制度必须按步骤、按计划实施;即便水权不能成为水资源管理T具,也必须成为政策、经济等参与手段中的一部分,并得到利益相关者的认可和政策的支撑。

3.3国外实施水权制度的经验和对我国建立水权制度的启示

3.3.1国外实施水权制度的经验分析

世界各国由于水资源状况、管理体制和水法规制订主体不同,所实行的水权管理体系也不尽相同。综观国外水权制度,主要存在以下5种体系[211:河岸所有权体系、优先占用权体系、公共水权体系、混合水权体系、比例水权体系。英国、澳大利亚、法国的水权体系为滨岸权系,加拿大、日本的水权体系则为优先占用体系。从总体上看,大多数发达国家所实行的水权管理体系主要是滨岸权体系和优先占用权体系,另一方面,此二者的混合水权体系在一些国家及地区亦存在。总结各国在地下水、地表水以及跨流域调水所采取的水权管理模式,有以下几点经验值得我国学习借鉴『83]。

第一,按水权配置水资源,建立了按水权管理的水资源管理制度体系。大多数国家,特别是一些市场化程度较高的国家(如美国、澳大利亚、日本、加拿大等),他们将水权制度作为水资源管理和水资源开发的基础。这些国家有的是各州针对具体实际,制订出地方性水法,建立各自的水权管理制度,辖区内有关部门从州获取水权,再逐级分解,将水权落实到终端用户;有的则是一个国家制订一部总水法,建立一套完整的水权管理制度,各级部门从国家获取水权,然后逐级层层分解,将水权落实到各个用户。

第二,按照优先用水原则进行水权分配。从各国的用水优先权来看,几乎所有的国家都规定家庭用水优先于农业和其他用水,但在时间上则根据申请时间的先后被授予相应的优先权。当水资源不能满足所有要求时,水权等级低的用户必须服从水权等级高的用户的用水需求。西班牙的水法就规定,首先应根据用水权优先等级进行供水,在用水权优先等级相同的情况下,依照用水的重要性或有利性的顺序进行供水;当重要性或有利性相同时,先申请者享有优先权。而日本水法则规定,对于两个以上相互抵触的用水申请,审批效益大者,不再考虑先提出者优先的传统做法。

第三,水权管理以一定的法律体系作保障。无论在美国或其他国家,水权管理都有—套以水法为核心的法律法规,以确保水权管理的稳定性。俄罗斯水法规定一切水体为国家所有,属国家所有制范畴的水体不得转为市镇单位、个体公民和法人所有,并对用水户取得水权以及水权转让作出了明确规定。澳大利亚的《维多利亚州水法》则对水体的所有权、使用权、水使用权类型、水权的分配、转让和转换均有规定,在辖区内任何形式的水权分配、转让和转化都是基于该法律。而美国《俄勒冈州水法》不仅内容丰富,而且更为具体,该水法对水资源管理机构、水资源的所有权和使用权以及水法制订的依据都作了详细说明,该水法对地表水和地下水使用权的界定、分配、转让与转化、调整和取消以及新水权的申请和申请费等都有非常具体的规定。

第四,在一个国家里,各地可以根据其实际情况建立多样化的水权管理体系。美国各州都拥有自己的水法和水权管理体系,体现了各自不同的州请和水权管理特色。在水资源比较丰富的美国东部地区,正常情况下用水户的用水需求都可以得到满足,很少发生水事纠纷,该地区水权管理制度制定的比较宽松,规定滨岸土地都有取水用水权,且所有滨岸权所有者都拥有同等的权利。对与水资源紧缺的美国西部地区,为保护原用水户的利益不受侵害,采用水权优先占用体系,不仅规定了“先占有者先拥有,拥有者可转让,不占有者不拥有”,而且还规定获得用水权的用户必须按申请的用途用水,不得挪作他用,也不得单独出卖水的使用权,否则必须与被灌溉的土地作为一个整体同时出售。此外,还有“后来的用水户必须服从于原水权拥有者,不得损害原水权拥有者的利益”等规定,以此来最大限度地促使水资源利用效率的提高。

第五,水权可以作为股份,获取水权需要缴纳费用。美国西部的灌溉农户通过加入灌溉协会或灌溉企业,依法取得水权或在其流域上游取得蓄水权。在灌溉期。水库管理单位把自然流入的水量按水权分配,给拥有水权的农户输放一定水量,并用输放水量计算库存各用水户的蓄水量,其运作类似银行计算户头存取款业务。此外,在美国,调水工程企业的受益者取得调水需要支付资源水价,这部分水价包含在容量水价之中,属于一次性支付。法国对于获取水权和污水排放也收取一定费用,用于建设水源工程和污水处理工程,以实现以水养水的目的;政府还按的标准收取国家农村供水基金,用于补贴人口稀少地区和小城镇兴建供水和污水处理工程。

第六,规范水权转让、培育水权交易市场。水市场是改善水分配的重要手段,在政府主导下,发挥市场在配置水资源中的作用,可以促使水从低价值使用向高价值使用转让,提高了水的利用效率和使用价值。在美国,水权作为私有财产,其转让程序类似于不动产,水权的转让必须由州水机构或法院批准,且需要一个公告期。对于许多调水工程的用户,政府一般允许其有偿转让所拥有的水权。在美国西部出现的水银行,将每年的来水量按照水权分成若干份,以股份制形式对水权进行管理,从而方便了水权交易。除美国外,澳火利亚、加拿大、「丨本等国也在努力培育和发展水市场,积极开展水权交易。智利、墨西哥、巴基斯坦、印度、菲律宾等一些发展屮国家也在尝试通过建立水市场进行水权的转让。

3.3.2国外水权制度对我国建立水权制度的启示

通过总结有关国家及地区水权制度实践,给我国现代水权制度建设有以下启示:

第一,明晰水权,高度重视初始水权分配。明晰水权是水资源管理的根本,如何在水资源国家所有的前提下根据用水方式的不同合理界定水权,并探索有效保护、开发利用水资源的产权结构和管理制度,是H前我国水权制度探索急需解决的问题。随着市场经济体制的健全和完善,以及水资源的日益短缺,明晰水权,按水权理论对水资源的开发和利用进行管理已是不容忽视。因此,在对水权改革进行探讨中,在国家对水资源拥有所有权的前提下,可以逐步放开使用经营权,将水权屮的所用权和使用权剥离,把水资源使用权(用水权)纳入市场。按照市场规则进行运作,通过认购水权,转让水权等方式,水资源将会配置到效益高的地方,效益低的地方可以转让部分或全部用水权,获得出让金进行节水改造或兴修水利工程。在推进我国水权制度改革中,首先面临的问题就是如何合理分配初始水权,这既涉及技术领域,又涉及权益的分配,是推进水权制度、实行水权管理的难点和关键。合理解决水权分配问题,就必须加强用水管理,建立起科学的用水指标体系。要建立两套指标体系,一套是水资源的宏观控制体系,一套是水资源的微观定额体系。前者源头上控制总用水量,按照分配水量不能超过水资源与生态环境的承载能力原则来分配水资源的使用权,明确各地区各行业各部门乃至各企业各灌区各自可以使用的水资源量。后者用来规定社会的每-项产品或工作的具体用水量要求。

第二,从水权的界定、分配、转让、水价等诸环节入手,构建科学合理、符合中国国情的水权制度,区别不同地区情况进行水银行、股份灌溉企业等水权制度创新改革。在我国,诸如水权的等级、水权的管理模式、水权转让实施条例、水权的中介服务等水权制度问题值得研究和探索。巾以上各国及地区水权制度实施情况可以看出,水权制度具有很强的地域性,不仅不同国家的水权制度差异很大,就是同一国家不同州之间的水权制度相差也很大。我国是一个水资源短缺的国家,借鉴国外水权水市场的成功经验,在我国推行与社会主义市场经济相适应的水权水市场制度,是我国实现水资源优化配置、促进节水的一项重要举措。到目前为止澳大利亚水权交易基本上都是农业或畜牧业用水之间的交易,其他用水还没有出现水的交易,在不同部门之间也很少有水交易的发生。由于澳大利亚地广人稀,农牧业非常发达,基本实现了现代化和规模经营,加之历史上农业、畜牧业的水权份额较大,因此水交易更多地发生在农业、畜牧业之间就成为必然。与澳大利亚相比,在我国用水结构中,农业用水同样是用水大户,超过全部用水三分之二,但由于我国农业人口巨大,农业生产以家庭生产为主,tl前形成规模经营的还很少,这又与澳大利亚的情况明显不同。国内外的实践证明,通过市场机制配置水资源,有利于水资源的高效利用和促进节水社会的形成,因此,针对我国国情、水情,抓住重点,逐步推进有中国特色的水权水市场制度,是十分重要和必要的。

第三,研究制定相关政策法规。澳大利亚是联邦制国家,各州虽然水权形式和水管理模式多有差异,但都通过立法来管理本行政区域内的水资源。在澳大利亚各州基本上都形成了比较健全的水管理及水权管理的法律法规体系,水权的界定、分配、转让、调整、取消等都有法可依、有章可循。同时,澳大利亚也非常重视政策引导的作用。我国水资源归国家所有,在过去实行计划经济的条件下,水资源的调配主要依靠行政协调加以解决。目前水资源的法律法规还不健全,远远满足不了经济社会快速发展的要求。如依据《水法》制定颁布的《取水许可制度实施办法》,规定取水许可证不得转让,这就明显阻碍了水权流转制度的形成。因此,要适应社会主义市场经济体制的要求,就必须针对我国建立水权水市场可能出现的情况,分析问题、研究对策,及时修订那些滞后的法律法规。

第四,建立适合我国国情的水市场交易机制。水市场是一个不完全市场,是一个准市场。因此对它的培育和成长需要国家有关法律法规的支撑和约朿,需要政府的积极推动。首先,国家作为水资源的所有者,是水权分配的主体,国家政府作为水市场的管理者和调控者,在水资源配置方面,应行使水行政管理和水行政执法职能,加强对水权和水市场的管理。因此,水资源配置还需要政府的宏观调控。其次,水市场是一个新生事物。培育和发展处于萌芽期的水市场任重道远。在水市场中推行水权交易,做到有序交易水权等,这些都需要法律、法规作为基础,因此,制定水权交易的有关法规,特别是明确规定在水权交易中如何保护第三者的利益,防止对环境可能造成的负面影响,明确出现水事冲突时的解决办法等,有利于促进水权交易制度健康发展,使水市场不断得到发展和完善,保障水权交易双方的利益。

第五,发挥政府在水权市场建设中的主导作用。由于缺乏政府的宏观调控,智利1981年颁布的《水法》一方面对资源、环境及第三方带来了很多负面效益,而墨西哥在推行实施水权管理系统方面则取得了实质性的进展,其中政府的作用很关键。墨西哥的经验给人以启迪,一个水权系统并不需要尽善尽美,但它必须是“可以实施的”,也就是说,政府应该能够对它进行管理和强制实行,而使用者则必须遵守它。众所周知,市场配置资源符助于节约成本,提高资源的利用效率和使用价值,促使水权流转、增强水权活力。然而,水市场的这些优点只有在市场处于完全竞争的情况下才能实现。当市场失效时,对于买卖双方水权的转让可能是有利的,但从经济、社会和环境的全局角度看则效率较低。当不能满足完全竞争的条件时,市场水价将会背离其真正的机会成本,从而既不能准确地传达市场信号,也不利于水资源的高效利用和水权转让的顺利进行。经济理论认为,当市场失效时,政府应该进行干预。由于此时水市场将与竞争模式产生较大偏离,主要是水权转让可能引起外部影响,政府应该进行调节。这一点已经从美国西部的水市场运行中得到验证。水市场确实可以在资源配置过程中发挥作用,但这一切必须在具有政府调控机制的条件之下,只有这样,才能对不可避免的扭曲进行纠正,从而保证公众利益和资源本身,同时完善国家及公众社会的职能。

第六,发挥用水者协会及咨询服务企业等中介的作用。易于实行的水资源改革政策应该根据广泛的公众交流和咨询反映来平衡公共的利益,澳大利亚水流域在各州内的管理职能由各州相关的政府机构承担,最终与灌溉协会或供水企业相衔接,流域水服务机构均向公众公布年度财务报告和供水价格测算结果,宣传水常识和有关信息,以便公众能真正参与管理。水权咨询服务企业在美国水权交易屮发挥着非常重要的作用,几乎所有的水权交易都要通过该企业。如为委托人提供各种记录档案和其他必需证明,提供水权的占有水量,法律地位及水权的有益利用提供专家证词。而在智利和墨西哥,强大的用水者协会在水资源分配中发挥了重要的作用,如智利的用水者协会拥有和管理水利设施,监督水资源的分配,提供协商的场所并解决水事冲突。这增强了个人甚至是社区群体对水资源的控制,比以前的用水者更加确保了对水资源接近的权利。

3.4中国历史上的水权制度的分析与启示

在屮国历史上,并没有完整的水权制度,水资源大体归国家所有。因为完整的水权制度不仅应该包括水资源的所有权,还应包括水资源的占有权、使用权和支配权。我国古代的水权概念萌芽于先秦,确立于秦汉,成熟于唐宋,于明清得到发展,水权制度主要是基于水资源国家所有,围绕水资源的幵发利用及管理制订了一系列法规或制度,相继完成了水权次序和分水、量水制度、水税制度和相应的水事刑法制度。这些在历史上对于规范水资源开发利用、发展生产和社会稳定起到了重要作用。分析总结我国古代水权制度变迁,不难看出以下几大特点[&66,9a9ll:

第一,水资源国家所有,历代中央集权国家创设了较为系统的水资源管理体制。相传早在舜的时候,就令伯禹作司空,专门负责水利。在春秋战国时期,统治者已意识到水事管理的重要性,建立了正式的水事管理机构,并有明确的职责。其时,人少而水资源充沛,人们思考的是如何防止水害,用水行为没有法律约束,主要靠道德规范约束。

《周礼》对先秦水利官机构设置及其职能有比较详细的记载,《管子?度地篇》详细记载了当时水官的具体职责,施工组织形式和分工等等。秦、汉两朝均在中央设立水事管理机构——都水长、丞,并设太少、少府等官职,“掌诸池沼,后政为使者”。作为统一的多民族国家,秦汉集权性的水资源管理体制,表现了国家对水资源的所有权,当时著名的秦渠、汉渠、灵渠、白渠的修建,对后世产生了深远的影响,特别是灵渠,沟通了长江和珠江水系,对航运及灌溉均发生着很大的作用。隋唐以后,我国中央集权国家进一步发展、壮大。隋统一全国,考察了前代水资源管理制度的沿革,创新隋制。隋初在中央国家机构中设水部侍郎,属土部领导。隋炀帝执政后,改水部侍郎为水部郎,属工部领导。唐从隋制,自此至清,基本卜.沿用隋制,较少变动。

第二,水权有一定的法律体系作保障。我国水法大体始于西周,《伐崇令》中明令禁止填水井,违令者斩。意在凭借国家力量,保护居民饮用水资源。秦在丞相李斯的主持下,“明法度、定律令”,对水资源保护利用的法规,集中在(田律)之中。西汉有《水令》行世,其条文内容现已不详,但它在历史上首次制定了灌溉用水制度,规定对水资源合理分配使用。此后,据《汉书?召信臣传》载,召信臣在南阳“为民作均水约束,刻石立于田畔,以防纷争”。汉代在水的所有、分配、使用、管理与水事纠纷裁决方面,有了较为全面的记载。唐代是中国古代法制建没的鼎盛时期,形成了比较完备的水法规,在《唐律疏议》、《唐六典》中,有调整各种水事社会关系的法律规定。尤为值得一提的是《水部式》,它由唐代中央政府正式颁布。是我国古代比较系统的水行政管理的专门法典,也是现存见于文字记载的、最早的一部水事专门法典。唐代的法律有律、令、格、式几种类型,《水部式》是单项法律、法规的一种。《水部式》敦煌残卷共29个自然段2600多字,内容十分广泛,涉及农田水利管理、水碾设置及用水量的规定,水事纠纷的协调和奖惩,运河、船闸、桥梁的管理和维护等。在中国历史上,就某项特定的资源进行立法并不多见,《水部式》的出现,表明我国历史上对水资源开发利用达到了一定水平。到了宋代,水事法规进一步发展,宋代基本法典《宋刑统》屮,规定了水利管理的相关内容。在王安石变法前熙宁二年(公元1069)颁行的《农田水利约束》,也是一个全国性的法规。元代基本法典《大元通制》有不少关于堤渠桥道等方面的水事法律。明代基本法典《大明律》、清代基本法典《大清律例》在总结历代水法基础上着重对盗决河防、失时不修堤防、侵占街道、修理桥梁道路等进行了立法,都与水权及水利用相关。

第三,在实践中逐步形成了比较完整的基本水权制度。在秦汉时期,首次确立了用水、分水制度,确定了用水顺序权,唐、宋、元时期沿袭了这两项制度,并进一步调整、发展和完善了这两项制度,对用水、分水、量水、节水及用水的顺序有明确的规定,水事刑罚制度、水税征收制度等亦在唐、宋、元时期形成。值得称道的是唐代,它建立了愈加健全的管理机构,有明确的管理职责,并且形成了以国家法律和地方法规以及乡规民约共管水事的管理体制。明、清时期,与地权相联系,出现了水权交易行为,再者随着耕地的集约化经营和灌水技术的提高,分水、用水管理更加科学。

关于均水制度,在《汉书?召信臣传》中就有记载。均水制度的理想是合理分配水资源,避免水事纠纷的出现或扩大化。它的基本特点是,以行政命令为基础,政府把供水份额分配到各个地区,由用水户自由使用,这在丰水地区并无不妥。但是,在水资源不足的地方,取水份额不足却极易引起人们对行政命令的怨恨,年羹尧不得不凭借军事压力消除甘肃内部水事纠纷。而且,依照这种制度产生的分配用水方法,无论计算和分配都很不准确,因用户远近不同,渠道高低不等,不同时间流量的大小不一,用户所得灌水量很不均匀,有的地方实际分配到的水量很少,甚至几乎分配不到。所以,有些地E 盗水现象非常严重,以至于“人皆犯法,动触刑宪”。

水权分配模式与水权优先顺序。在我国历史上,往往根据农田面积或农业人口划定用水地区或用水户水权份额。在《长安志图》中,泾渠灌溉用水以水渠所能灌田的多少为总数,分配到每年维修渠道的丁夫户田。至于水权优先顺序,唐代《水部式》规定是,“每年八月三十日以后,正月一日以前听动用。其余之月,仰所管官司于用斗门下著锁封印,仍去却石,先尽百姓灌溉。”关于航运用水,如果航运与灌溉不能兼顾时,优先满足通航要求。这则史料,至少说明我国历史上对水权优先顺序的规定是存在的,说明历史上家庭用水和农业用水是优先于其他用水的。当今世界各国进行水权配置,首先也是考虑人的基本生活用水量,其次是农业、工业用水,然后是生态环境用水以及航运用水等。同时,以历史的观点看,水权的优先顺序应当是可变的。过去在水权优先排序屮不含生态环境用水,现在由于环境压力和可持续发展要求,生态环境用水位列其中。按照优先用水原则规定水权份额的优先顺序,内含对水资源的垄断性,也内含水权的排他性,为枯水季节水资源的分配提供了依据,可以弥补水行政管理的不足,是现代水权排他性和让与性的基础,是我国水权制度历史上的一个亮点。

水资源有偿使用制度,即实行水权取得者需要向国家交纳一定费用的制度。水费最早以劳动力支付形式出现,劳动力的摊派实质上是一种原始的水费形式,因为水费是供水价值的体现,服役直接以劳动价值去表现供水价值,我国古代一些水利工程的维修都由农户轮流服役完成。随着中国社会的发展,改变单纯以力役为主的徭役制度势在必行,元代吉当普大修都江堰时,规定“不役者,日三缗”“三缗”是当时一个劳动力一个工作日的劳动价值,劳动价值以货币形式表现出来,并引入水费之中。自唐代以来的历史时期,陕西渭北地区各灌区的农民要取得灌溉用水的使用权,必须遵循诸如有限渠岸权、有限度占先和工役补偿等原则,在农民为了取得用水权必须履行的各项义务中,首当其冲的是交纳水粮,包含于水粮之中的水资源使用费是水资源国家所有权得以实现的经济方式。在唐代以后的陕西关中地区,一个农户是否交纳“水粮”,被视作是否拥有合法利用水资源进行灌溉的主要标志。所谓“水粮”,实际上是由田赋和水资源使用权费两个性质不同的部分组成的。历史上的水费内涵,与现代水费概念有很大差别,但水费的征收使水资源的经济价值在历史上有了明确的体现。从价值论的角度看,水权制度的重要支撑,是水资源被认为有其经济价值,无价的水资源是不需要水权制度的。

水权交易与水管理制度在一些地区已经形成。明清时期,在陕西关中地区存在着各种各样的卖水行为,《清略河各渠记事》中就有伍家村卖自己用不完的水的记载。到了清代后期,水权的买卖己经较为普遍,这时水资源的使用权可以独立于地权而进入交易过程。从水管理看,清代以“水程”为单位进行水量分配,水程是水量的时间限定,在过水断面一定的情况下,水程决定水使用量大小;在用水管理方面则实行“水册制”,即在官方监督下由所涉及渠道之利户在渠首主持下制定的一种水权登记制度,清雍正四年,甘肃巡抚年羹尧在河西内陆河流域曾以均水制为基础实行过灌区用水登记制度,这种制度在陕西关中地区也被采用,对此《陕西通志》、《泾阳县志》均有记载。

从我国历史上水权制度建设的过程可以得到以下儿点启示。

启示之一:以水资源国家所有为基础的水权制度在历史上曾发挥了巨大作用,但在新的历史形势下需要进一步完善。在我国历史上,通过中央国家机构对水资源进行统一管理,实现了水资源的国家所有权。水资源的国家所有,有利于形成水资源开发利用上的全局观念,有利于对水资源实行全国统一、有序的管理,有利于充分调动人力和物力,修建全国范围内大规模的水利工程。我国历史上水权制度的主要特点,便是水资源管理大体停留在表达国家所有权这个层面,而且,水资源国家所有之路,一直延伸到了今天。2002年我国颁布的《新水法》的重大变化之一,就是实行单一国家所有制,明确规定“水资源属于国家所有。水资源所有权1卜1国务院代表国家行使”,确立了所有权与使用权的分离原则。国家是水资源的所有者,也是借鉴了国外的先进立法经验,世界上许多国家都明确规定水资源为公共所有,把水资源产权界定为国家或集体所有,加强政府的管理和控制。目前,完善水权制度、发展水权市场,其前提仍然是确立水资源国家所有,用公有权力对水的使用权进行初始分配,然后才退出水资源分配活动。也就是说,水权的分配,总是要先进行水权的初始分配,然后才进入初始分配之后的再分配。并且,人们总是强烈希翼拥有公共水权(如航运),由于这部分水权无法在市场上竞争,公共部门在初始水权的分配中,或者购买这部分水权,或者直接保留下来。因此,以水资源国家所有为基础的初始配置还是必须的。

但是,仅仅确立国家水资源所有权是不够的。特别是在水资源不足的地区,单一的国家水行政管理模式,使人们为争夺水源而酿成的水纠纷愈演愈烈。明清时期,河西许多县志中特设《水案》一章,记载县域间、上下游间争水的纠纷。乾隆《镇番县志》日:“河西讼案之大者,莫过于水利一起,正讼连年不解,或截坝填河,或聚众毒打”,甚至往往致伤人命,其激烈的程度即令官府严判也无法根本遏止。完整的现代水权制度,需要将水资源所有权与使用权相分离,在初始水权分配的基础上,让使用权进入水市场交易,从而由自然人、法人和其他组织进行开发利用,以满足社会对水的需要。

完整的水权制度,还需要明确水资源的占有权、使用权和支配权。其中,关于水权是否应包括使用权和支配权的问题,现在已经少有争议。问题是,能否允许水权的“占有”或水权的闲置。才惠莲认为t661,在水权的初始配置完成之后,为了真正激活二级市场的水权流转,“不用则丧失水权原则”应该被废除。如果水权不使用的时候就由政府收回,实际上是对市场机制缺乏信任的表现。事实上,这种不信任是没有必要的。因为水资源只是被固定在“占有”这一层面,有违人们争取水权的初衷,通过支付获得所需资源才是其真正的目的;另一方面,在水紧张、水短缺的背景下,市场机制本身不会允许有闲置的水权,不论是水权流转市场的哪一方,人们都强烈希翼从水权的“占有”屮得到收益,水权制度的实质就是要让市场配置水资源,市场总会有解决自身问题的办法。在美国,“不用则丧失水权原则”曾用来禁止水权闲置,现在已经摈弃不用了。国内学者在希翼水权人凭借财产权进入市场的时候,也坚持水权的“占有”是必须的。

启示之二:以史为鉴,创新水权制度。首先,在新《水法》的框架下,在水权制度建设中应重视民事权利。纵观历代水法,水行政管理的法律、法规居多,体现出法律维护水资源国家所有权,强化国家对水资源的统一管理,强化官府权利,忽视保护民事权利。其次,政府在对水资源进行经营时,应该更好地引入市场机制。依据国家对水资源的所有权,我国长期做出了水权主体单一化的安排,在这样的安排下我国水市场一直难以形成,现代水法应注重保护多种水事主体的合法权益,明确规定自然人、法人和其他组织吋以进入水市场,这是水权交易的前提条件。只有这样,才能有效推进水市场的建立和完善,让市场自身来调节水资源的流向,优化水资源的配置。第三,创设水权的排他性和让与性。长期以来,我国水权制度主要有四种:自由占用制度、均水制度、许可证制度、水量统一调度制度,基本上是与历史上的水权制度相承接的。从汉代“为民作均水约束”开始,均水制度在许多法规中都有体现,但是,由于历史上的水权制度基本上不存在水权交易问题,在水权的完善过程要注意创设水权的排他性和让与性。

启示之三:借鉴历史经验,要建立的基本的水权制度,乜括水权的分配制度、分配模式及优先次序、水费制度、适应水权转让与交易的市场机制培育等。初始水权的界定是有历史基础的,特别是历史上关于水权基本制度的规定,为初始水权的配置提供了可以借鉴的内容。但是,我国历史上对水资源开发、利用的单一行政管理模式,在水资源短缺的地区,已经屡见弊端,随着现代社会水紧张、水危机现象的异常普遍,水资源身价倍增,急需进一步探讨水资源产权界定问题,建立和健全水权交易市场,形成对水资源高效、可持续利用的社会制度。

3.5关于中国现代水权制度建设的建议

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源,水权闪水资源短缺而产生,水权制度在实现水资源多元价值方面发挥着不可替代的作用,是解决我国水问题、建设节水型社会的关键所在。但目前我国与水权相关的理论研究与实践尚处于起步阶段,存在产权模糊、计划色彩浓厚、有偿使用制度难以落实等诸多弊端,并直接影响到水资源的利用效率。为此,需要探索与国际接轨、符合中国实际的现代水权制度。基于国外水权理论与水权制度分析,通过解读我国历史上的水权制度,给新时期中国现代水权制度建设以重要启迪。

第一,坚持水资源国家所有,完善共有水权制度。水资源归国家所有是当今世界发展趋势,世界许多国家和地区通过立法确立了水资源的国家所有制,同时规定任何人都有用水的权利。法国《水法》(1992年)规定194|:水是国家共同资产的一部分。作为一种可利用资源,在敬重自然平衡的同时,其保护、增殖以及开发应当符合大众利益,用水的权利属于所有人。俄罗斯联邦《水法》(1995年)规定[95]:水体可以属俄罗斯联邦所有,也可以属俄罗斯联邦各州、区所有。在国家所奋权下,一个水体不能同时分属于儿个州、区所有。所有水体,包括那些不属于个别市镇、公民和法人所有的零散水体,均应属国家所有制范畴。这些所有权由水法规定的国家有关权力机构代表俄罗斯联邦及各州、区行使权力。南非共和国《水法》序言指出[%]:水是一种属于全体人民的自然资源,应由中央政府全面负责管理全国的水资源及其开发和利用,包括公平公正地分配水源,使其得到有效的利用和分配,以及处理一些国际水事项。日本《河川法》(1995年)规定[971:江河属国家产业,它的保护、利用及管理应予恰当进行,应力求达到规定的各项目标。江河水流不得隶属于私人所存。我国《宪法》规定:中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制;矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。近20年来,经过改革探索,我国己形成了一套基于行政手段的共有水权制度。虽然自20世纪80年代后期以来实施的一系列管理制度使水权的排他性有所提高,但是水权的外部性还较高,行使效率尚比较低,即通常所说的“水权模糊”现象还很严重。王亚华等认为|98],水权模糊在一定的历史条件下是一种合理的经济现象,主要是由于清晰界定水权的成本较高,而采用模糊水权的方法可以节约排他性成本;行政手段正是宏观环境下成本节约的现实制度选择,而产权模糊是行政配水制度的基础。但是,水资源产权模糊,使水资源流转、有偿使用等难以落实,无法建立起水交易市场,直接影响水资源的利用效率,这不符合建立现代水权制度的要求。针对我国原有的水权制度缺陷,在坚持水资源国有的前提下,以效益和公平为总体引导原则,借鉴他国先进制度,提出我国水权制度重构的设想,包括水权的初始分配,涉及分配的原则、程序、具体选择模式;水权在市场上的自由转让,主要是水权排他性和可转让性的确立;水资源的公共物品由公权力提供的方式的完善[991。

第二,建立现代水权制度要体现水资源可持续性、用水权利的公平性、优化配置、和对市场机制的适应性,责权利对等、政府与市场机制互补等原则。我国《宪法》第九条和《水法》第三条规定,水资源属于国家所有,即国家拥有水资源的所有权。在水资源的开发利用中,水资源所有权和使用权出现分离,因此一般所讲的水权为水资源使用权。实现水资源的可持续利用,关键要抓好水资源的配置、节约和保护。在市场经济条件下,建立行政管理与市场机制相结合的水权制度,是优化水资源配置,加强节约和保护的重要措施。根据水资源的特点和市场经济的要求,优化水资源配置、提高水资源的利用效率和效益、保护用水者权益,建立健全我国的水权制度体系,为实现水资源的可持续利用、以水资源的可持续利用支撑经济社会可持续发展服务,这是新时期我国水权制度建设的引导思想。在建立健全我国水权制度的过程中要体现以下六项基本原则[54]:

(1)可持续利用原则。建立健全水权制度,必须坚持有利于水资源可持续利用的原则。要将水量和水质统一纳入到水权的规范之中,同时还要考虑代际间水资源分配的平衡和生态要求。水权是涉水权利和义务的统一,要以水资源承载力和水环境承载力作为水权配置的约束条件,利用流转机制促进水资源的优化配置和高效利用,加大政府对水资源管理和水环境保护的责任。

(2)统一管理、监督的原则。建立健全水权制度,必须贯彻水资源统一管理、监督的原则。实施科学的水权管理的前提是水资源统一管理。水资源统一管理必须坚持流域管理与行政区域管理相结合、水量与水质管理相结合、水资源管理与水资源开发利用工作相结合的原则。

(3)优化配置原则。建立健全水权制度,必须坚持水资源优化配置的原则。要按照总量控制和定额管理双控制的要求配置水资源。根据区域行业定额、人口经济布局和发展规划、生态环境状况及发展目标预定区域用水总量,在以流域为单元对水资源可配置量和水环境状况进行综合平衡后,最终确定区域用水总量。区域根据区域总量控制的要求按照用水次序和行业用水定额通过取水许可制度的实施对取用水户进行水权的分配。各地在进行水权分配时要留有余地,考虑救灾、医疗、公共安全以及其他突发事件的用水要求和地区经济社会发展的潜在要求。国家可根据经济社会发展要求对区域用水总量进行宏观调配,区域也要根据技术经济发展状况和当地可利用水量,及时调整行业用水定额。国家还要建立水权流转制度,促进水资源的优化配置。

(4)权、责、义统一的原则。建立健全水权制度,必须清晰界定政府的权力和责任以及用水户的权利和义务,并作到统一。权利和义务的统一是国家通过水权配置,实现用水权利社会化成功与否的前提,也是水权流转成功与否的前提。

(5)公平与效率的原则。建立健全水权制度,公平和效率既是出发点,也是归属。在水权配置过程中,充分考虑不同地区、不同人群生存和发展的平等用水权,并充分考虑经济社会和生态环境的用水需求。合理确定行业用水定额、确定用水优先次序、确定紧急状态下的用水保障措施和保障次序。与水资源有偿使用制度相衔接,水权必须有偿获得,并通过流转,优化水资源配置,提高水资源的效用。

(6)政府调控与市场机制相结合的原则。建立健全水权制度,既要保证政府调控作用,防止市场失效,又要发挥市场机制的作用,提高配置效率。

第三,遵循现代水权制度建设应遵循的基本原则,构建现代水权制度的基本框架,制定切实可行的操作规则。建立现代水权制度要体现水资源的优化配置、可持续性、用水权利的公平性和对市场机制的适应性,遵循质与量统?管理、责权利对等、计划与市场互补、民主与集中相统一、因地制宜、可持续发展和以人为本等原可从以下儿个方面认识水权制度的基本内容[361:在权能方面,明确水权体系中各项权能的权益、责任;在水权配置方面,明确用水定额及其调整的规范、初始水权配置的机制、程序、条件,以及配置各类用水权的规范;在用水行为方面,对取水、用水、排水等权利及义务需要明确和加以规范;在水权转让方面,对水权转让的条件、审批程序、权益和责任转移、水权转让与其它市场行为的关系等需要作出明确规定;在管理行为方面,对取水许可、排污许可,水资源配置中的议事、决策协调等要形成一套具有科学性和可操作性的规章制度;在体制方面,明确水权分配、转让以及其它诸环节管理运作的体系、制度等,此外,水权制度还应包括水权继承等内容。建立现代水权制度的基本思路是n<K)M()21:

(1)通过水资源调查评价摸清全国、各流域和个行政区域的水资源量,真实掌握水资源总量、可开发总量、可供总量、已经开发利用量等基础数据,这是建立水权和水市场制度的基础和前提条件。

(2)分析供求关系,确立水资源优化配置的原则,制定水资源配置方案。以流域水资源可利用量为基础,评价水资源的承载力,研究合理的产业结构和调整方向,合理的工农业生产布局,城镇建设规模与发展布局,对流域经济社会发展进行总体规划。在政府主导下配置初始水权,要无条件的满足基本需求的水量,不允许这部分水量转让,对于经济用水水权的分配吋通过市场机制实现优化配置。

(3)改革水资源管理体制,在国家层次上通过体制保证各种资源政策的和环境政策的统一,改组流域管理机构为流域决策机构的支撑机构,改组区域水管理部门为区域水务管理部门,建立健全全国性的水资源监测体系,对水资源的水量与质量实行评价制

(4)制定交易条件和交易制度,对交易进行监督,与此同时,要完善法律体系,保护使用权、出台水资源费的征收管理办法、允许水权交易。

(5)重视水权制度建设的基础设施和信息化建设以及宣传工作,为着力推进现代水权制度建设营造良好的硬件和App环境。

第四,在水权制度建设当中要注意三个问题[1()21。首先长期目标和短期目标相结合。水权制度建设是一个涉及多学科、多部门和水权人权益的系统工程,而且是一个逐步完善的动态过程,许多问题需要经过长期研究和探索,要随着时代发展和社会需求变化不断对水权制度的内容加以丰富和完善。其次,理论研究和国情及实践探索相结合。由于水资源问题的特殊性和复杂性,借鉴古今中外经验是I?分必要的,但必须结合当代中国实际进行理论研究和实践探索,既要积极又要慎重。其三,立法规范与政策引导相结合。对于被中外实践证明是行之有效的适用方法、措施、政策等要通过立法予以规范化和制度化。在完善水权有关法律制度的过程中,由中央政府和地方政府制定相关政策对水事行为进行规范、引导水权市场是必不可少的。在实行共有水权制度的前提下,政府的作用贯穿于水权制度建设的全过程,对此不可忽视。

第4章农业水权基本问题研究

农业水权是最重要的水权之一,其中表现最为突出的是灌溉用水水权。在世界各国,农业用水是主要的消耗性用水,其用水量占全部用水量的75%左右,在美国,最早建立水权体系的便是灌溉用水水权[1(>3】。我国历来水旱灾害频繁,防洪、灌溉、排水等水利治理工作在中国历代的经济社会发展、生态和环境保护中有着十分重要的地位和作用。对于干旱半干旱地区,农业高度依赖引水灌溉,中国历来重视灌溉事业。由于特殊的气候和水资源条件,从古到今,水权都是干旱缺水地区农村经济生活中最重要的权利之一。在我国历史上,农业和治水、用水密不可分,水权制度在形成和不断完善中涉及最多的是农业生产,形成了较为明确的基本水权制度,象“均水制”、“分水-量水-节水制”、“水册制”、“水税制”等,对合理用水、发展农业生产发挥了重要作用。在前两章探索古今中外水权和水权制度的基础上,本章将围绕农业水权问题进行重点讨论,旨在研究现代农业水权理论的基本构架。

4.1农业水权的内涵

我国水资源严重短缺,而农、Ik为用水大户,用水效益不高等问题突出,未来的农业发展面临日益突出的用水危机。因此,清晰界定农业水权,建立完善的、可以实行并能转让的水权制度,已经成为刻不容缓的任务。

4.1.1农业水权的界定和特征

所谓“水权”是指水资源稀缺条件下有关水资源的权利的总和。农业水权则是指有关农业水资源开发利用的一切权利的总和,包括农业水资源的所有权、使用权和经营权。我国1988年《水法》第-章第三条规定:“水资源属于国家所有,即全民所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水,属于集体所有。”2002年新颁布的《水法》有一个显著变化,水资源所有权由原来的国家与集体所有修改为由国家统一所有,由国务院代表国家行使,此即农村集体经济组织的水塘和由农村集体组织修建及管理的水库中的水所有权收归国家,由国家统一行使所奋权。对于原来为农村集体经济组织所有的水塘和由农村集体组织修建及管理的水库中的水,新水法明确指出归各农村集体经济组织使用。这就从法律上明确了农业水资源所有权和使用权可以分离。

按照水资源具有流动性的自然规律和所有权与使用权可分离的原则,水权实质上是对一定量的水资源在一定时间段内的使用权或用益权[106]。所以这里主要是对农业水资源的使用权进行研究。考虑到水资源的随机性,使用权在本质上就是优先使用权。按照水权配置的原则,农业水权的优先权仅次于基本需求和生态需求片I水的优先权,应优先满足。因为农业用水直接影响粮食安全和社会稳定。作为一个发展中大国,任何时候保护粮食安全和社会稳定都是水资源配置中需要优先考虑的H标,不能只考虑经济效益而忽视社会效益。农业水权既有与广义水权相似的特征又有自身的一些特征,叙述如下。

(1)季节性。这是由农业生产的季节性和降水的季节性特点决定的。在北方地区季节性的灌溉很突出,在南方平原地区既有季节性灌溉问题,也有比较突出的季节性排水问题。对农业水权,人们往往聚焦农田灌溉,对农田排水关注不够。由于我国南北气候差异,农业水权应体现多样性。

(2)共享性。按照新水法的表述,对于农村集体经济组织享有使用权的水塘、堰池、小水库等,对于从流域分配到的水权,该组织内的成员可以共享其使用权。

(3)排他性。即各用户对于经过初始水权分配获得的在特定时间内的水使用量由自己支配使用或作不影响他人及其他用户的处分,其他人或用户无权处置。

(4)竞争性。在农业内部各单位、各用水户乃至不同的作物之间用水上客观存在一定的竞争性,特别是当水资源紧张、供需矛盾突出的时候更是如此。

(5)让渡性。即用户根据自身情况,可以对自己获得的水使用权作出让渡或转让,这种让渡可以在组织内,也可以让渡给组织外,以获得最大收益。

(6)收益关联性。在农业生产中,水权的使用与收获物乃至最终的效益是联系在一起的,水使用权(灌溉、排水)的适时运用直接影响作物的生长发育及其最后收成。

根据农、丨k水权的上述特征,可以通过配置初始水权、市场机制转让水权的形式实现水资源在地区和行业间的优化配置。随着我国人口增长和经济飞速发展,城市生活用水和工业用水都急剧增加,同时随着人们生活水平提高对生态环境也提出了较高要求,所以生态用水的需求比以前大增。根据农业水权特征,既要满足农业用水的优先使用权、又要充分利用农业用水适合通过水市场进行转让和交换的特点,既保持社会经济的增长、又能保证粮食安全和农业用水权益,同时提高环境质量,促进社会和谐,达到公平和效率统一的目标。

4.1.2农村水权的权属界定

水权实质上是指主体对水资源的所有权与使用权。2002年新水法实际上取消了农村集体经济组织基于集体土地而对地h和地下水资源的所有权,使国家能够从流域整体上对水资源进行统一管理,强化了国家对水资源进行调配的权力,也符合水资源流动性和连续性的自然法则,有利于科学地利用水资源和推进节水型社会建设。但是,新水法将原水法规定的水资源国家所有与集体所有两种形式修改为单一的国家所有制仍有不足之处,因为水资源的所有权由国务院代表国家行使往往比较难以落实。在实践中,国务院在行政区.域中的行为往往是委托地方政府行使,这就导致了地方政府即是所有权的代表者、又是最大的使用者的双重角色,这样的体制缺乏对地方之间的利益均衡,容易导致区域内公平用水得不到保障,最终会形成区域内相关地方之间的矛盾冲突。为此,国内?些学者对解决这个问题的途径进行丫探索。李曦等提出了改革我国水资源管理体制的构想,成立国家自然资源与环境委员会,在国家层次上通过体制保障各种资源政策和环境政策的统一;在流域层次建立由国家自然资源和环境管理委员会代表、区域代表、其他行业代表和用水户代表组成的流域委员会作为流域事务决策机构,对各种涉及全流域整体利益的管理事务进行决策,对不同的决策事项设定相应的投票机制,各种代表具有决策投票权。

新水法在确立了水资源国家所有权的同时,也措出农村集体经济组织及其成员对本集体内的水塘和水库中的水的无偿使用权。在国内,内蒙古是实行农用水权改革最早的省区之一,进行了水资源所有权和使用权逐步分离的具体实践,其基本做法有两条[71:一是通过建立农民用水协会等方式将专管和群管相结合,明晰所有者和使用者的权利和义务;二是不断深化大型灌区的管理体制改革,包括投资机制、运行机制、人事以及分配制度改革,强化水利部门的管理职能。在我国建立水权制度后,农村集体经济组织及其成员还可通过国家的初始分配和进入二级市场以获得水资源的使用权。使用权有一个合理分配问题,在通过-定的技术条件清晰界定好区域用水量后,可借鉴美国的占用优先原则和公共托管原则确立城乡之间的使用权分配。分配时要确保公共用水量和一定的用水调解量,体现优先原则。其中绝对优先原则表现在基本生活用水和生态环境不变劣用水,相对优先原则表现在用水效益、农业用水和水源地用水优先方面。

农业水资源使用权的主体包拈农村集体经济组织及其成员。在我国法律屮对农村集体经济组织没有清晰界定其权限范围,导致实践中该组织成为一个虚拟主体,其权益和义务往往落到组织内以农户为基本单元的成员身上。农村集体经济组织过去指基层的生产大队或生产队,现在是以村委会为标志的基层农村群众组织,在管理农业水资源的过程中通常由村长、村支书代表村一级准政府机构实施管理行为。为了体现公平合理、促进农村社会和谐,广火农民的积极参与水管理、实施有效监督十分重要,在这一方面要建立健全农民用水协会组织,充分发挥其作用,大力推进农村用水农民广泛参与、民主管理进程。在这方面,政府及地方水行政主管部门要积极创造条件,帮助、扶持农民建立健全农民用水者协会等组织,制定相关制度,制定协会选举、运行管理等规程,使其能过充分发挥作用。

4.2初始水权的分配原则与方法步骤

4.2.1初始水权配置的原则

根据国内研究及实践,借鉴美国、澳大利亚、日本、智利等国家建立水权制度的经验,水权配置应该体现以下原则[54~ieM()8]:首先是基本生活需求和生态环境需求优先考虑原则,在考虑各地区基本生活需求和生态环境需求的基础上,对多样化的经济用水需求进行水权初始配置。其次,保障社会稳定和粮食安全原则,作为一个发展中的大国,任何时候,保护粮食安全和社会稳定都足水资源配置中需要优先考虑的目标,不能只考虑经济效益,不考虑社会效益。第三,时间优先原则,即以占有水资源使用权时间先后作为优先权的基础,“时先权先”。第四,地域优先原则。与下游地区和其他地区相比,水源地区和卜.游地区具有使用河流水资源的优先权,距离河流比较近的地区比距河流较远地区具有优先权,本流域范围的地区比外流域的地区具有用水的优先权。第五,承认现状的原则。在一地区已有引水工程从外流域或本流域其他地区取水的条件下,承认该地区对已有工程调节的水量拥有水权。第六,民主协商原则。必须建立一套有效的协商机制,如建立农村用水者协会等,以解决众多因素条件下的各种水事矛盾。第七,公平与效率兼顾、公平优先的原则。作为确定初始水权的水资源配置,必须充分体现公平性的原则,这样,落后和欠发达地区才能在发展阶段通过转让水权获得发展资金,而发达地区可以通过在市场上购买水权满足快速发展对水资源的需求。在满足公平性的前提下,应把水资源优先配置到经济效益好的地区。第八,合理利用原则,申请水权的地区必须能够证明所申请的水权是节约使用和合理利用的。第九,留有余量原则。由于不同地区经济发展程度各异,需水发生时段不同,人口的增长和异地迁移会产生新的对水资源的基本需求,流域水资源配置在考虑生态环境需水的前提下,水资源配置还要适当留有余地,中央政府保留这部分预留资源的水权,不能分光吃净。

4.2.2水权初始分配的步骤及法律程序

水权的初始分配是水权理论的重要部分,只有当水权在各地区和各部门之间得到合理配置的基础上,才能进行水权的交易和其它活动。水权初始分配应有以下步骤n<)8]:

第一,摸清资源家底。通过水资源评价确定流域和区域水资源可利用量是合理配置水资源和确定初始水权的基础。水资源可利用量是指在流域水循环过程不致发生明显不利改变的前提下,从流域地表或地下允许开发的一次性水资源量。水资源可利用量的大小与经济实力、技术水平、水污染状况等因素有关,是最大可能开发利用的水资源量。

第二,分析需求结构。水资源需求可以分为基本需求、生态环境需求和经济需求三种。基本需求是指公民满足生存与发展的需要而必需的水量,即使在市场经济国家,基本用水需求也作为人权的范畴由政府保障,这部分需求必须无条件满足,不能通过市场解决,每个地区按人口计算的水资源基本需求在水资源配置中必须优先满足;生态环境需求是维持生态系统和水环境而必需的水资源量,是一种非排它性的公共物品,难以进入水市场,应由政府负责提供;经济需求是指工业需水、农业需水等多样化用水,具有竞争性、排他性、收益关联性等私有物品特征,可以通过配置初始水权、通过市场机制转让水权的形式实现水资源在地区和行业间的优化配置。

第三,配置初始水权。按照所有权与使用权分离的原则,水权实质上是对一定量的水资源量在一定时段内的使用权,配置初始水权,就是按照一定的原则分配用于经济目的的水资源的使用权,通过水资源总体规划和水资源配置方案,在不同地区、不同部门之间实现水资源的优化配置。

为了搞好水资源管理上的制度建设,在水资源国家所有的前提下,任何单位、W1体或个人都必须按规定的法律程序以法取得水的使用权。借鉴西方国家有关经验,应当包括以下法律程序

(1)由用水户向水管理机构提出用水水权许可申请,申请的应该是过去和现有水权许可111未被使用或未被占有的可用水资源的权利;

(2)水管理机构签发申请公告,并由申请者根据规模在有关媒体上发布该公告;

(3)如有异议且通过其他方式不能调和,则必须通过听证会或调查寻求解决;

(4)由专门机构审核和分析用水户申请的用水项目可能造成的环境影响,即所谓用水的环境影响评价;

(5)如果申请者的申请得到批准,并缴纳了许可证费用,则根据一定的法律法规办法许可证,在许可证正式颁发前允许申请人在一个合理的时间段进行并完成引水工程建设,实现水资源充分、有益的利用;

(6)获得取水(用水)许可者在其水权许可下引水时,必须敬重以前业已存在的合法水权;

(7)如果需要的话,当引水工程建设完成后水资源已实现充分利用时由水当局对可能签发的许可证进行再次审查,只有在实现了兴利利用且满足许可证有关水量与时间等方面的具体要求时才能颁发许可证;

(8)只有水资源得到了合理、高效利用并提交了所要求的报告,一般情况下水权可以延续,但许多国家都规定,在一定条件下5年不使用水权许可的水资源就可能丧失水权许可证。

4.2.3初始水权的分配方法研究

农业初始水权的分配应按照上面提到的水权分配原则和步骤进行。初始水权的合理分配,即是水的初始使用权的明晰化,是水权交易的前提条件。科斯定理指出,在交易成本为正的情况下,对于资源不同的初始配置会产生不同的效率。从水权制度的角度看,水权的初始分配就是对水资源使用权的一次分配,可称其为“一次水权”。就其实质看,水权初始分配就是对水资源量的初始分配。水除了具有不可替代的环境和生态价值外,亦有较大的经济价值,因此,对水资源量的占有往往意味着拥有客观的经济价值。

在经济学中,产权是指一组定义所有者对资源使用应得的权利、特权和限制。根据现代产权理论,水资源所有权是所有权人在法律规定的范围内对其水资源财产所享有、使用、收益、处分的权利。所有权具有排他性,因此,在进行水权初始分配前,必须明晰产权。按照2002年新水法,在我国水资源财产权归国家所有。在农村,水资源的需求结构大体上可分为三类:第一类是农业人口生活等必须的水量,即基本生活用水,这部分用水需求无疑必须无条件满足,在水权的初始分配中必须优先解决;第二类是环境生态用水,这是一种非排他性的公共品,是维持人类可持续发展和生态安全的必要部分,在初始水权分配中也应予优先解决;第三类是农业及乡镇企业等具有多样化的生产用水,具有私人品特性,在水权初始分配中要本着公平合理的原则,分配后可根据市场交易机制进行配置调节。当用水需求改变时,确保水资源在不同用户之间、不同位置之间转移,使不同用户花费最小的成本获得等价的边际价值,即要体现出一定的灵活性[|111。

目前,不少学者已经提出了合理分配水资源的方法,如以配水费用最小为目标的线形规划模型、以国内生产总值最大为H标的各部门最佳水量分配模型等,都可以定量化计算出农业、工业等各个部门的最佳分配水量。现在也有人提出根据灌溉面积、灌溉定额等来确定农业灌溉用水量。但是,这种方法在我国农村实行起来的难度比较大,难以管理。如何在水权分配原则的引导下采用合理、实用的方法来分配农业初始水权,还有待进一步研究。在干旱缺水的甘肃省按照总量控制、定额管理的思路,实行层层分解,到田、到户的办法解决该问题,近年来又进行了颇具操作性的完善,譬如在武威市一些县实行的“以人定地,以地配水、分时到人、计时到户”的办法就是一种有益尝试。可视之为中国干旱半干旱地区农业水权分配的一种典型模式。

4.3农业水权市场及转让机制研究

4.3.1水权市场及其对农村的影响

水权市场是实现水资源优化配置的重要手段。在大部分可开发的水资源已被分配片用的情况下,人们关注通过销售和转让来重新配置那些已经被分配的资源,多数水权转让是从较低收益的经济活动向较高收益的经济活动转让,如从农、Ik用水向城镇供水和工业用水转让。在这种情况下水市场就应运而生了[32]。20世纪80年代初期,美国西部的水市场还仅仅称为“准市场”,是不同用户之间水权转让谈判的自发性小型聚会,而现在“水资源营销”、“水资源销售”已经是水管理杂志上常用的术语。水市场的意义在于通过重新分配现有水资源来满足城市化与工业化对水资源的需求;抑制或避免新建供水工程;通过水资源的有效利用,增加可利用的资源量;根据产业结构调整方向,以市场方式实现水权在不同行业部门间的转让。自2001年2月16日《人民日报》披露义乌市出资2亿元向毗邻的东阳市买下近5000万m3水的永久使用权后,水权和水市场问题成了我国理论界的热点问题。

水资源短缺和水危机,促使人们对现行的水资源管理制度进行改革,确立并合理地分配水权,通过建立水权市场来实现水权的再分配已被证明是行之有效的改革方法。由于我国正处在计划经济向市场经济的转型期,地方政府具有代表用水户利益和水权代表者的双重角色,在这种情况下,水市场只是在不同地区和行业部门之间发生水权转让行为的一种辅助手段。因此,在我国,所谓的水市场或水权市场实际上是一种“准市场”,表现在不同地区和部门在进行水权转让谈判时引用市场机制的价格手段,而这样的市场只能是由国务院水行政主管部门或其派出机构——流域水资源委员会来组织。通过水权转让的“准市场”机制,交换双方的利益同时增加,一个地区总用水量通过市场机制得

到强有力的约束,使地区内各区域之间、各部门之间用水得到优化。一个流域上下游之间也增加了约朿机制,卜.游多用水意味着要损失水权转让带来的潜在收益,下游地区多用水要付出购买水权的直接成本,却有了节水的激励机制。

目前,水权市场在我国己逐步从理论走向实践,建立水权市场已是大势所趋。通过水权交易,水权流向经济效益高的地区或企业,有利于实现区域水资源的优化配置,提高水资源的利用效率和经济效益,可以达到控制用水总量、维持生态平衡的tl的,但从国际经验来看,水权市场势必导致更多的水资源被转移到非农产业和城市,这对于农村发展将产生较大影响积极的方面有三点:第一,水权交易能增加农民和用水户协会的收入,提高农业内部水资源的配置效率。在智利的limari河流域,部分农户每年(1986?1993)可从出售其水使用权中获得相应的净收益。在墨西哥的Alto Rio Lerma 灌区,用水户协会从卖水中也获得了不薄的收入。20世纪90年代以来我国各地相继成立的用水者协会,主要履行了协调灌溉用水和管理职能,今后需要在促进农村水权交易方面加大工作力度。第二,水权交易为农民提供了新的就业机会,有利于优化农村劳动力就业结构。水权向城市及农村高效益用户适度转让,有利于提高水资源的配置效率、繁荣城乡经济,一定程度上促进了农民在农村内部向高收益产业转移和从农村H城市转移,对优化农村劳动力结构有积极意义。智利和墨西哥的做法值得中国学习借鉴。第三,水权交易对农民的生产经营行为产生了积极影响,将有助于节水农业发展,带动农业和农村经济结构的调整。长期以来由于农用水权不能交易,节水得不到应有补偿,所以浪费严重。农村水权市场的建立将使农民认识到水资源潜在的经济价值,有利于农业节水技术的发展。随着节水农业发展,农业和农村经济结构将会相应调整,用水者为了确保水资源边际产出不低于水资源的转让价格,在综合考虑水资源机会成本后,对种养结构和水资源利用等将会作出合理而积极的选择,如农民会改种一興低耗水作物或高效农作物,该养猪为饲养低耗水的家禽,乡镇企业也会考虑用水成本而采用节水技术,与此同时,高耗水、高污染的行业发展将会受到限制等。这些将直接影响农业和农村经济结构调整的方向及成效。在看到农村水市场积极-面的同时,也应清楚地认识到其中对农业和农村发展不利的?面,主要表现为:不加控制的“农转非”(农业用水转为非农业用水)将会影响农业灌溉,造成灌溉面积下降,在某种程度上可能会影响到一个地区乃至国家的粮食安全。所以,在农用水权转让中要把握好度,注意农业水权转让的获益能够支撑流域农业产值的增长,在城乡有效地应用节水技术,以消除水权转让的消极影响。

4.3.2农业水权的定价机制

水价是水资源优化配置的一种重要手段,水的使用权应该是有偿的t371。水权作为一种商品用于交易有其基本的价值形成要素,然而,水权作为一种特殊的商品其价格构成又不同于一般商品。水权转让价格应当遵循市场交易的一般规律,即价值规律。同时,由于水资源国家所有的性质决定/水权转让必须国家意志,符合国家宏观调控和产业政策的要求。水权交易分为三个不同层次,或称三级市场…'一级市场为国家出让所拥有的水资源的使用权的市场,它体现的是国家对初始水权的有偿分配,其价格为水资源的价值,表现形式为水资源费;而二级市场是取得用水权者将节余的水权进行有偿转让的市场,其价格形式为取水权资格的市场转让价格;三级市场为通过水权有偿转让获得的取水资格再次转让的市场,其价格形式为取水资格的再交易价格。

水权价格是为了获取水权所付出的代价,由水资源费和水权交易费构成。由于水资源这种商品的特殊性和实施水价的复杂性,在水价实施过程中必须区别情况分别对待,制定不同的水价体系。在农灌水权一级市场上,水资源产权的主体是国家,由水行政机构代理国家将水资源的使用权分配给经营单位或个人,并收取一定的水资源费,即所谓水权费。一般由国家或地方政府的授权部门按水资源的价值因子确定收费标准。农灌水权二级市场的水权价格受多种因素影响,近年来各地经过探索和实践提出了计量水价、累进加价(又叫阶梯水价)和季节性水价等。

用水权理论引导和促进农村节水型社会建设,保护农民应得的水资源使用权以及从水权转让或交易中获得?定收益,确定合理的农村水权价格很重要。水权转让价格的形成方式主要有协商定价、招标定价和市场拍卖三种||131,一般地,农村水权交易价格是在农村水价的基础上增加适当收益确定的,主要由水市场供求关系决定。只有以高用水量才能维持生产而获得目标收益的用户才愿意支付较高的价格从有水量可转让的用户哪里购买所需要的水使用权。从经济效率的角度看,水权在农户之间的内部配置尤关紧要,当存在水权自由市场时,无论初始配置如何,水权的最终配置将是最能体现效率的。按照经济学的观点,市场配置资源在均衡价格下供需一致,达到理想状态,通常均衡价格由需求曲线与供给曲线的交点确定。为了保护农民利益,促进农村社会经济发展,当水权用于农业用途和农村居民生活时,水价应当上有封顶,进行必要限制,这个最高限价可参考当地或相关地区近3年的平均农业产量,予以合理确定。

4.3.3农村水权转让规则及措施

在水资源国家所有的前提下,对任何团体、组织或个人来说,水权就是水权人依法取得的对水资源的使用权。所谓水权转让,就是水权人对其取得的水资源的使用权进行符合交易规则的处分。从维护农民权益、经济及效率的角度看,水权转让具有积极意义。农业水权转让改变了过去由政府出面将农业片I水直接拨给城市或工业部门使用的做法,实现了农民对农业用水的自主权,也使农民能够从交易节余水中切实受益,增强节水意识。农村水权交易主要体现在两个方面—是农业用水转为城市用水或工业用水,或者是农村集体经济组织之间的农业用水转让;二是农民之间转让节余的水量。把农业用水的节余量投入市场,既可以激励拿钱买水的非农用户节约用水,又可使农民从转让水使用权中得到一定实惠。对于农业用水转让可借鉴一些国家和地区的成功经验,使其在规范农村水权交易、保护农民利益方面发挥应侖的作用。

第一,对于农村水权转让应设立一定的市场规则[IG7】:1)转让的一方主体是农村集体经济组织;2)转让方式应该多种多样;3)建立水权转让的行政许可制度;4)转让的前提是必须体现农民集体成员的身份。

第二,创建适合农村水权市场的交易中介。根据我国农村实际,农村水权交易的屮介采用“农民用水者协会”的管理体系。农民用水者协会由逐级选举产生,参与水权、水价、水量的管理和监督。由村级农民用水者协会管理村集体水权,发放水票,配水到户、到田,并负责水权的交易,田间工程管理、维修和水费的收取llG8〗。

第三,借鉴美国经验建立水银行制度,为农户的水权转让创造好条件。采用水银行模式,农户可将节余的水权存入水银行,水银行再按照市场需求将这部分水权发放给水权的需求者,水需求方只要付款即可取得水使用权,从而实现了水权的再次分配[9】。政府对水银行的引导可采用类似“利率”的做法进行经济调节,即设置水权利率,让节余的水权以股份的形式存入水银行生息,不妨称之为“存水利息”,当这部分水权股份贷出时由水银行收取“贷水利息”,贷水利息与存水利息之差形成水权利润。国家可以将水权利润的-部分通过税收纳入国家水资源建设基金,用于补贴农村小农水设施建设以及维护,实现“以水养水”的目的。

第四,借鉴期货交易模式,将期权交易制度引入农村水权交易制度。期权是指在未来一段时间可以买卖的权力,是买方向卖方支付一定数量的权利金后拥有的可以在未来一段时间内(美式期权)或特定日期(欧式期权)以事先约定的价格购买卖方一定数量的特定标的物的权力。期权有买入期权和卖出期权两种基本形式,根据我国农村实际情况可设计成美式期权,在农村水权交易制度下,期权的基本要素包括[1()81:作为标的资产的水权,敲定价(签定期权合同时规定的购入或卖出水权的价格),到期时间(期权合同规定的最后有效n期)。农用水的期权交易,可以降低农户在水资源利用过程中的自然风险,增加农户在水权交易中的安全性和灵活性。

第五,发挥政府在水权交易市场中的调节作用。中国的水权市场是一个准市场,政府可以在水权交易中扮演重要角色⑴6】。农村水权交易涉及广大农民的切身利益,政府-方面要对水权交易市场行使管理权职责,对其职能机构进行定期检查,调查、评估其履行职责情况,并对其存在的越权及违法行为进行管制和处分;另一方面,必须贯彻实行保护环境的基本国策,实现经济体制和经济增长方式的根本转变,按照科学发展观和建设和谐社会的要求,从建立健全水权交易组织或机构、完善水权交易规则、制订法规及相关政策等方面,为农村水权交易提供保障。

4.4保障农业水权的措施与建议

针对我国农业水资源“农转非”的现状,参照国外保障农业用水安全的措施,可从政策保护、节水技术、交易制度等方面采取切实措施保障农业水权[32,9|,|()6'|15~|16】。

第一,制订保障农民水权的具体政策。水权一旦确立到农民手中,就要采取措施切实加以保护。从国内外的经验看,除了依靠法律法规外,还要通过建立保护农民水权的基层组织——农民用水协会来保障农民的用水权,要借鉴过去保护农民土地经营权的有效做法制订保护农民水权的政策,避免农民从国家或集体经济组织屮取得的初始水权被无偿或低偿征用。

第二,充分考虑水权的机会成本,重新审视农业、农村经济结构和农村社会发展政策。在水权市场有效运转的情况下,水权吋以用来交易并获得一定收益,有限的水权存在着较大的机会成本。因此,在制订农业、农村经济结构调整和农村社会发展政策时,必须体现优质、高效和节水并重的原则,充分考虑水权的机会成本,重点发展节水型产业,譬如节水型农业、节水型农业企业,大力推进农村节水型社会建设。

第三,建立节水型激励机制、完善农业节水技术推广机制。建立节水型激励机制,包括经济上的补偿奖励机制,开发农业自我保护的能力。对于完成节水指标的用户给予适当的奖励,对于没有完成的用户,给予适当的惩罚。这样可以促使用户自觉的采用科学的浇灌措施,或者改变种植作物种类,由耗水多的作物改为耗水低的作物,或者采用先进的节水设施,达到水资源的高效利用。还应注意到节水需要一定的技术支撑,需要建立技术与农业生产有效结合的推广机制,其内容包括通过农技推广组织或类似的民间组织,选择与农业生产实际相匹配的技术措施,并运用市场机制稳步推广这些措施。

第四,利用价格机制。根据水资源“农转非”的实际情况,适当提高工业用水或生活用水的价格,既有可能促使工业和城市部门提高水利用率,尽量减少水资源的浪费,又可利用积累的资金来投资节水农业设施或对水资源转移者给予补偿。

第五,建立农灌水权交易的补偿机制。学习国外的经验,吸取非农资金投资节水农业建设,由市政部门或工业部门直接投资节水农业建设,或者投资滴灌等节水设施,或者投资修建管道或输水渠,从而使农业用水利用率提高,节约下来的水供投资单位使用。美国是实行水权较早的国家,为保障农业灌溉用水,亚利桑那州颁布法律规定,如果城市要使用或购买农村地下用水,必须交纳“地下水经济发展基金”,该基金用来弥补受损失的经济活动。近些年在日本出现了由城市部门提供部分灌溉设施改造费用来提高灌溉用水的效率,节约下来的水则由提供投资的城市部门使用。这种间接的改变用途的水权转让在一定程度上促进了节水农业的发展,保护了农民的利益。墨西哥则采用三种主要手段保障农业用水的转移:一是由城市支付管道输水所需的电费,把部分灌溉用水通过管道输送到城市;二是城市支付给农民超过预期的农作物收入的费用,从而从农民手中购买到水权;三是工厂向农村投资滴灌等节水设施,节约出的用水供工厂使用。综上,国外对农业水权转让的补偿多是由转让的双方部门通过充分协商,买方向卖方提供资金上或物质上的补偿,从而节余下水供买方使用。需要指出的是,在实施农用水权转移及交易的过程中应该有标准的程序和制度来支撑,应该有标准的立法制度来保证向灌溉设施投资,以产生充足的水转移。

第六,增加耗水高的农产品进口比重。由于水资源运输的不经济性,直接开展国际水资源贸易存在一定困难,但可以多出口消耗水量较少的产品,多进口消耗水量较多的产品,便可以达到水资源的国际贸易目的。目前从全球來看,我国粮食生产不具备优势,而且粮食是水资源消耗大户,因此完全可以在不威胁国家粮食安全的条件下,多进口一些粮食,从而保证农业用水的安全和高效利用。

第5章农业水权制度建设研究

水权制度是界定、配置、调整、保护和行使水权,明确政府之间、政府和用水户之间,以及用水户之间的权、责、利关系的规则,是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称154】。水权制度体系由水资源所有制度、水资源使用制度和水权转让制度组成,水资源所有制度主要实现国家对水资源的所有权,地方水权制度建设主要是使用制度和转让制度建设。全面推进水权制度建设是解决我国水资源问题的重要制度措施,是实现水资源可持续开发利用的重要保障,在未来我国水资源管理屮具有重要的地位和作用。本章着重就农业水权制度的建立与完善进行分析探讨。

5.1农业水权制度建设的涵义

5.1.1农业水权制度建设的内涵

所谓水权制度建设是指在水资源国家所有的基础上建立用水户依法取得、使用和转让水权等一整套规则或规范体系,建设水权制度是为了在社会主义市场经济条件下,根据我国的水资源特点建立与水资源有关的各种权利属性的法律、管理和实施体系,以保障水资源的可持续利用。

我国的水权制度建设内涵主要由水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权转让制度三部分内容组成|17],其中水资源所有权制度包括水资源统一管理制度、全国水资源规划制度和K域用水矛盾的协调仲裁机制等;水资源使用权制度包括明晰初始水权、取用水管理和水资源保护等;水权转让制度包括水权转让的资格审定、水权转让的程序及审批、公告制度、利益补偿机制以及水市场的监管制度等。

农业水权制度是水权制度的重要组成部分,包括水权的取得与初始分配、水价与水权交易、水权监督与管理、水权保护等内容。从水权用途区分,农业水权应包括满足农村居民基本生存需要的生活用水权、满足作物生长需要的灌溉用水权和排水权、满足内陆地区农业水生种养需要的用水权。

在以家庭联产承包为特征的现行农村经营体制下,农业水权主体主要是广大农户。我国的需水农户具有数量多、W块分散、用水规模小的特点,要建立排他性很强的农业水权需要付出很高成本。一种可行的办法是采取共有产权形式的农业水权制度,将水权界定给共同体内的个体农户,这样可以首先在农业水权主体与其它水权主体之间建立起较好的排他性用水关系,以避免或减少农业水权被无偿挤占。至于共同体内部农户之间权利边界的明晰,则有赖于内部权利结构的建立和管理制度的选择,目前主要是通过农民用水协会组织来进行内部管理。实际上,共有水权形式的灌溉水权制度和通过委托代理关系由用水协会具体行使灌溉水权,符合我国灌溉水的取用现状,是灌溉水管理制度改革的趋势。除了采取共有水权外,一些经营大面积土地的个体农户也可以独立作为农业水权主体,并依照相关法规和政策处分所拥有的水权。

5.1.2农业水权制度建设的意义

由于我国总体上缺水,尤其是北方地区,因此,在农业水权中灌溉用水的水权问题最为突出,表现在三个方面:一是灌溉面积大、用水量多,水资源缺口大;二是用水季节性强、用水时间比较集中,且在水量分配及时序上有较高要求;三是水的损失大、用水效率低,存在严重的浪费现象。严峻的用水形势日益尖锐的用水矛盾,客观需要农业水权制度改革,迫切要求以制度创新推进节水农业建设。

全国农业水权制度改革试点从甘肃省张掖市拉开序幕,有关部门和研究人员就农业水权的理论与实践进行了十分有益的探索。张掖市的水权制度改革以总量控制、内部调剂为着力点,采用了两套指标体系。对农户来说,在人畜用水以及每亩地的用水定额确定后,便可根据每户人畜量和承包地面积分到水权。

建立农业水权制度具有重要的社会意义和经济意义llG2]:其社会意义表现在水权在人类社会系统中首先是一种政治权利,直接关系到水资源在人类社会系统中的平等分配和使用、个人与社会团体在生存条件与发展机会方面的待遇,以及社会和个人能否获得优美适宜的水环境等方面的权利;水权制度的经济意义为,通过划分和明确水资源权属为优化水资源配置、提高水资源的利用效率和经济效益,提供一种政府统一管理与市场调节相结合的机制。

水权改革的实施,从制度上保证了水资源在各领域的合理分配,互不挤占,同时使每个农民都有一本水资源账,能够主动思考如何立足自身拥有的水资源量做好发展文章。这项制度还使农村用水开始公开透明,水务纠纷大大减少,搭车收费等现象也逐步消失。张掖的农民自此有了经营水资源的意识,通过结构调整节约了水资源,又使水权交易成为现实。甘州区安阳灌区是张掖市水权交易较活跃的地区,用水户持水权证向水管单位购买每轮次灌溉的水量,水管单位凭票供水,基本形成了水票的规范运作。现在,张掖群众节水意识增强,灌水秩序明显好转,年节水量达到2200万m3,水费平均减少近105 jt/hm2,带来了巨大的经济效益和社会效益。

5.2农业水权制度建设的法律规范与基本原则

5.2.1农业水权制度建设的基本要求与法律规范

由于水资源在人们生活和生产过程中、在保障社会经济发展中具有不可替代性和使用价值,水资源同时也具有了价值,因此,水权与其他财产权有共同点。介习同时,由于水资源的自然属性,使水权又不同于其他财产权。首先是水资源可以通过水文循环再生和重复利用,除了满足一切生命活动需要外,水资源还具有供水、航运、灌溉、发电和生态环境维持等多种功能,因此,水权具有共享性和公共性;其次,作为水权客体的水资源是动态的,具有流动和循环的特性,地表水、地下水和大气降水相互转换,上下游、干支流、左右岸、水量水质相互关联影响,并且在时空分布上有一定的随机性,由于受自然因素的制约使某一特定区域内的一些用水者的水权将无法得到绝对保障,因此,水权又具有相对性。

根据水权具有共享性和公共性的特点,建立和完善水权制度要切实保障人人享有清洁卫生饮用水的基木权利,要有利于水资源多种用途的合理配置,防止造成对水资源的不合理垄断和占用,水权的排他性必须建立在法规基础上;基于水权具有相对性的特点,建立和完善水权制度要根据水资源的不同用途确定水权不同的优先保障顺序,要充分考虑相关区域,如上下游、左右岸之间的关系,保护有关各方的合法权益。

在建立水权制度方面,于2002年10月1日起正式施行的《中华人民共和国水法》(简称新水法),根据宪法和水资源紧缺的实际情况,借鉴国外水资源管理立法的一些新实践、新经验,确立了以下基本法律规范:

首先,水资源属国家(即全民)所有,水资源的所有权由国务院代表国家行使。从法律上规定由国务院代表国家对水资源行使占有、使用、收益和处分的权利,为加强水资源的统一管理确立了法律依据。

其次,农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,W 各该农村集体经济组织使用,并不实行取水许可制度和有偿使用制度。这样既维护了国家水资源所有权的完整性,也充分保护了农村集体经济组织和农民的用水权益,保持了我国水权法律制度的延续性和稳定性。

第三,国家对水资源依法实行取水许可和有偿使用制度。直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权。但是,家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。取水权制度的确立为我国水权制度的进一步完善提供了法律前提。

第四,任何单位和个人引水、截(蓄)水、排水,不得损害公共利益和他人的合法权益。新水法的制订颁布标志着我国水权法律制度已经初步建立,但还需要不断完善。一是进一步完善有关立法,立法机关将在制订民法物权篇时,对水权的财产权性质作出进一步规定;国务院及其水行政主管部门应当抓紧制订实施取水许可制度和征收水资源费的具体办法,完善取水权制度,使之可以真正实行和操作。二是进一步深化改革,继续探索在水资源宏观调控下,运用市场机制配置水资源,促进建立节水型社会的有效实现方式和机制。只有依法治水,不断完善水权制度,使水权制度真正发挥作用,才能以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展,实现全面建设小康社会的战略目标。

5.2.2农业水权制度建设的基本原则

我国水法对于水资源所有权做出了明确规定,为水资源的合理开发、可持续利用奠定了必要的基础。然而现代产权制度的发展导致法人产权主体的出现,所脊者和经营者可以分离,资产的所有权、使用权、经营权都可以分离和转让,在我国,由于水资源的所有权与经营权不分,中央和地方之间,以及各种利益主体的经济关系缺乏明确的界定,导致了水资源的不合理配置和低效利用。因此,明晰水权,建立具有中国特色的水权制度,对水资源合理配置和有效管理至关重要。为了促进农业发展,支撑社会主义新农村建设、推动节水型社会进程,创新农用水权制度十分必要。借鉴历史经验和当今国内外在水管理方面的成功实践,农业水权制度建设必须坚持以下原则:

(1)公众参与决策和公平享用原则。社会主义公有制决定了全体社会成员共有资源和公平享受资源的权利,公众参与水事决策是民主和文明的体现,公平享用则是建立用水平等、促进社会和谐的客观需要。根据萧正洪的研究[w],历史时期这一原则曾在我国陕西关中的农田灌溉中起着非常重要的作用。

(2)适度优先原则。在农区多种经济活动并存的情况下,当水资源在某些时段或季节紧张时,优先保证农民生活用水和农田灌溉用水。不可否认市场配置水资源对于提高水资源利用效率和水经济的作用,在大部分可开发的水资源已被分配占用的情况下,人们关注通过销售和转让来重新配置那些已经被分配的资源,多数水权转让是从较低收益的经济活动旧较高收益的经济活动转让,如从农业用水旧城镇供水和工业用水转让。然而,作为一个发展中大国,任何时候保护粮食安全和社会稳定都是水资源配置中需要优先考虑的目标,不能只考虑经济效益,不考虑社会效益,应当在国家的主导下以不损害农民利益为原则进行水权的转让和交易,从而使农用水权得到应有的保证。

(3)时域优先和承认现状的原则,即在同为农业用水的目标下,以占有水资源使用权时间先后作为优先权的基础,水源地区和上游地区比下游地区和其他地区具有使用河流水资源的优先权,距离河流比较近的地区比距河流较远地区具有优先权,木流域范围的地区比外流域的地区具有用水的优先权;在一地区已有引水工程从外流域或本流域其他地区取水的条件下,承认该地区对已有工程调节的水量拥有水权。这一原则体现了对习惯用水权的敬重,又具有一定的兼容性,是农业社会内部处理水事纠纷、维持稳定与和谐应遵循的基本原则。

(4)合理利用与鼓励节约的原则。通过调查研究制定合理的农用水定额标准,明晰使用权,在实行总量控制的约束下对用水权进行逐级分解,将水权落实到各个用水户,最终用水户则根据自己所取得的水权进行用水,这样可避免水资源开发、管理以及水资源利用方面的冲突,有利于节约用水。可建立节水奖励基金,从正向推进农业节水,要对完成节水指标的用户给予适当的奖励,使他们在政策的激励下自觉地实行节水。近年来在我国北方一些灌区出现的水票制、水银行等是实施水权管理、鼓励节约的一项用水制度创新。今后节水型社会建设不仅仅要求从水资源道德和环境伦理的角度出发要求全民节水,更要通过建设国家水权制度从明晰水资源的产权开始,明确水资源宏观分析指标和微观取水定额指标。需要指出的是,农业是一个弱质产业,在社会群体中农民属于低收入群体,希望农民拿出更多投资搞节水困难较大。因此,建立以政府投入为导向的多元投资体制是节水的物质保障,也是运用水权理论推进农业节水的物质基础。

(5)高效利用、讲究效益的原则。严峻的水资源形势和市场法则,要求提高用水效率,追求用水效益的最大化。为此,一方面要建立和完善农业水利设施、加快技术改造和信息化建设,为高效用水创造良好的运行环境,二要在政府主导卜'积极引入市场机制,大力推进农村小型水利工程产权改革,促进水权在农业内部有序流转,鼓励农业水权人将节余的部分水权转向非农行业,以获取必要的收益。

5.3农业初始水权分配制度

5.3.1国外农业初始水权的取得

据国内外实践,取得农业水权有四种基本方式,河岸权、占有权、惯例权和许可权。

河岸权(Riparian Rights)源于英国的普通法,指与水体和水域相Wt邻的十.地所有者拥有取水和用水的权利,只要汇流湖与河的水质没有实质性和量的变化,常常不需要事先批准。河岸权不论使用与否都具有延续性,不会因为不使用而丧失,也不会因使用时间的先后而建立优先权。河岸权附着于河流的天然径流及水量存蓄(暂时性存蓄除外)。河岸权本身不要求水资源的有效利用,因此,近些年来在许多国家受到限制,如澳大利亚的部分州已取消了河岸权,一些地区则明确规定河岸权仅适用于家庭生活用水等少量用水,不能进行转让和交易。

占有权(Harvestable Rights)是两方国家早期的一种水权形式。即在早期的土地开发和利用中对水资源即取即用,不受河岸权的限制,由此逐渐发展成占有权,形成所谓“吋先权先”。后来这种水权占有通过通报取水意图并在地方司法部门记录通告的形式而正式化。近来法庭虽然不认可对水体的占有权,却承认水权的用益权。在美国西部各州分别建立了有关水资源占有权的管理制度和程序[1191。

惯例权(Prescriptive Rights)是在相关法律创立前社会上就承认的权利。早期的水资源利用往往是“即取即用”,但随着地方人口增长和开发活动的进行,水资源成为一种短缺的自然资源,特别是在干旱时期,经常发生水资源冲突,水权概念就作为解决特定地区社会系统冲突的制度而产生了,这就是惯例水权的起源。在日本,水权人从1896年政府颁布河川法前就长期生产用水,巾此形成惯例水权。在美国俄勒冈州,如果业主自1909年水法立法以前就开始使用水,并在此后一直保持用水,业主就按惯例享有水权[12~。由于该水权是附属于用水业主地产的,所以即使该地产的所有权改变了,这个水权还继续存续。如业主要求对这个惯例水权进行确定和登记注册,就只有通过一个称之为判决诉讼的法律程序,经过必要的调查和核实后进行判决,然后颁发水权证书。

许可水权(Allowable Rights),就是参与水权分配的水权人、转让者或受让者依照政府有关法规、政策,通过一定程序取得的水权。在现代社会,获取水权的方法有三种:一是通过法律法规确立水权,二是通过向政府申请得到取水许可和竞标,三是通过一定交易规则在水市上购买。从本质上看,由这三种方法取得的水权,均属于许可水权。

5.3.2我国农业初始水权分配的方式和程序

初始水权分配,作为水资源配置的组成部分,不仅是水权交易的准备,更是水权制度建立的基础。水资源配置的两条基本途径是市场和政府,市场是在已获得水权的用水户之间通过交易进行配置,而政府对水资源的屺置尤其是初始水权配置起主导作用。可从以下两方面来认识这个问题,首先,在我国现行水权体系下,国家是水资源的所有者,全民共有水权的休制决定了不宜用拍卖方式进行初始水权配置;其次,由于水资源的使用具有流域整体性特点,而现阶段无法形成一个信息记够通畅的体制,这就使得在流域内某个地区进行的水权拍卖极有可能影响到流域内其它地区水权人的潜在用水权益。因此,在流域内及跨流域调水中,对水权的初始分配应当由政府主导,通过行政手段进行,如现实中采用发放取水许可证的方式进行水量分配。

初始水权分配的程序可以划分为准备、方案制定和水权授予三个方面[1211:1)准备阶段应当做好监测评价水资源、进行水资源规划、确定分配的对象和范围等。监测评价水资源和进行水资源规划是流域初始水权分配的首要前提,应当按照《水法》第14?17条、第19条的相关规定的进行具体操作。确定分配的对象和范围实质是对有权获得水权(取水权)的主体的界定,在流域的初始水权分配应逐次进行,首先是省级地方政府和特别用水主体代表本区域用水户的利益或本部门自身利益从流域管理机构处分得水权,然后由其将水权分给市、县级政府,再由市、县级政府分配给辖区内申请取水的自然人、法人以及其他组织;若没有流域管理机构的流域,则应当由相关人民政府水行政主管部门进行协商,协商不成,报共同上级进行行政裁决。2)方案制定阶段包括确定各种现状用水量、确定发展所需各种用水量、拟定分配草案、各种主体进行协商及争议解决等方面。确定各种现状用水量的关键是要能合理的剔除现状用水中的不合理部分,同时要考虑各流域各地方各部门的实际情况等。确定发展所需各种用水量,应当充分将初始水权分配和现行水资源管理制度中的相关规划结合起来,以相关前瞻性的规划引导水权分配,以尽可能满足发展需水的要求。拟定分水草案,应当综合考虑水量与水质两个方面。对于初始水权的水量而言,取水许可指标是一个平均量的概念,而实际上由于受自然降水和农业生产结构影响,用水量不是一个确定数。正常情况下实际用水量的多年平均值应小于或接近取水许可量,这时,初始水权的水量应以取水许可量为依据。而由于我国取水许可制度对取水许可量管理控制得不够严格,个别实恥用水量明显小于取水许可量时,应本着适度紧缩用水和坚持合理用水的原则以实际用水量确定初始水权。民主协商在流域初始水权分配中有着不可替代的程序价值和实质价值,可以采用联席会议为协商形式的两极协商体制,也可以根据不同的流域和地区而有所不同。巾于初始水权分配是行政许可行为,关于争议解决的方式应行当按照听证、复议和行政裁决、行政诉讼等程序进行逐步处理。3)水权授予包括初始水权公示和初始水权授予。水权公示的内容,应包括申请人的名称、地址;取水的起始时间及期限;取水目的、取水量、年内各月的用水量等;水源及取水地点;水源类型;取水方式、计量方式和节水措施;退水地点和退水中所含主要污染物以及污水处理措施等。公示的tl的主要在于给与其他潜在权利人主张权利的机会。一旦其他权利人主张初始水权的授予将影响自身利益,可以向有关机构提出,并通过争议解决的方式进行处理。当初始水权经公示一定时期没有异议提出,或异议己解决的情况下,水权管理机构即可授予初始水权界定申请人相应的初始水权,主要方式即为授予取水许可证。

明晰初始水权分配意义重大。首先有利于避免“公地悲剧”的出现,使水资源得到合理的可持续利用;其次,有利于解决上下游、左右岸、各用水主体关于用水方面的矛盾,对构建和谐用水秩序,从Ifu构建起和谐社会发挥重要作用;再次,明晰初始水权,有助于提高各主体的用水效率,从而对建设节水型社会发挥重要意义;最后,明晰初始水权,有助于缓解我国的用水紧张的现状,为经济发展做出贡献。因此,有学者明确指出,初始水权分配是我国水权制度建设的基础。

5.3.3我国农业水权的配置模式与选择

从水权初始分配、使用、到再调整这一过程政府的介入程度划分,流域内农业水权配置有三种基本模式第一是行政管制分配模式,即由政府负责和管理水资源的开发建设,提供水利建设经费,统筹向用水户分配水权,并可收回水权再重新分配,同时禁止水权的移转与交易,以维护政府行政调控的延续性。第二是用水户参与分配的模式,即由流域范I韦I内具有共同利益的用水户自行组成并参与决策的组织,如水利灌溉组织、流域用水组织以及用水者协会组织等,通过内部民主协商的形式管理和分配水权。这些协会与组织具有法人资格,实行自我管理,独立核算,经济自立,是一个非贏利性经济组织。该模式的理论依据为流域水资源是一种由布坎南提出的所谓“俱乐部资源”,这种资源具有俱乐部成员之间使用的非对抗性和对非成员使用的排他性特征。第三是市场交易分配模式,可分为两个层次,第一层次通过市场公开拍卖方式完成初始水权配置,第二层次是通过水权交易方式实现水权再分配和调整。

三种基本分配模式各有优缺点。行政管制分配模式的优点是有利于国家宏观目标和整体发展规划的实现,有利于满足公共用水需求、维护公平原则,较好地协调公共与个体、低收入者与高收入者用水需求之间矛盾;采用行政管制分配水权在制度以及行政机构上无需太多转型,制度变迁的成本最小,在制度安排上易于实行。这种模式的缺点是缺乏流转机制,难以体现水资源的商品价值,节水和改善用水效率的动力不足,由于缺乏用水户的参与而有违行政管制维护社会公益的目标,容易造成资源配置扭曲。

用水户参与分配这种模式有利于提高水权分配的弹性、兼顾公平与效率,监督成本低,管理效率高,增强了制度的可接受度。因为用水户自身参与制订的用水制度更容易被用户所实行,监督成本比行政管制低,管理效率也有所提高。这种模式虽可以在微观上建立许多不同的、适用于各流域的分配与管理制度,但在宏观上难以形成一个透明化的制度,不利于监督管理,一些少数或弱势团体的利益容易被忽略,在该分配模式下要协调用水协会之间、部门之间以及各行业之间的水权分配矛盾比较困难。由于我国农民小而分散,相应的协会与组织基础非常薄弱,大范围推行这种分配模式的成本较高。

在市场交易屮,通过市场公开拍卖方式完成初始水权配置的优点在于可以充分发掘流域水资源的经济价值,提高水资源的利用和配置效率;拍卖所得可大幅提升和实现所有权收益,以保障水利工程开发的投入以及维护支出。但缺点是竞争优胜者往往是水资源边际效益较高的行业或用户,而一些边际效益较低的传统农业、生活用水、公共用水等重要用水却得不到满足,效率虽有提升却有失公平,将会影响经济发展和社会安全;由于我国的流域水资源市场是一种“准市场”,采取单一拍卖的方式配置初始水权容易导致部分参与者垄断现象,有可能使水权分配失去公平合理,还会增加用户成本。

水权交易方式是一种水权的再配置模式,它既可以与拍卖初始水权方式结合,也可以单独与其他水权配置模式相结合。初始水权配置完成后通过交易对水权进行再分配和调整,赋予了水权人重新分配水权的决定权,使新增或潜在的用水户有机会获取所需水资源,还可增加原水权人投资改善用水设施的动力,促使水权人以自愿性的交易方式实现水资源重新优化配置,使水资源由低效益向高效益用途转移,提高水资源的配置效率;通过市场交易机制体现出水权的市场价值,可促使水权人考虑水资源使用的机会成木,降低节水管制的监督成木,并产生节水动力,以谋求在水市场上获取更多利益。但水权交易对水权的同质性要求较高,非同质性水权交易技术难度比较大,对取水点监测、取水计量、输配水等配套设施的要求较高。还应看到,单一市场交易模式较难控制对第三者的外部性以及对环境的影响。

在具体进行流域农、Ik水权配置时,可本着扬长避短、有效配置的原则,选择适当的水权分配模式。在现实的水事活动中,存在着三种不同性质的水:一是具有使用价值和自然属性的天然水,如江河径流和地下水;二是具有使用价值但不进行交换的自给水,如生活用水和生产(农田、水生种养业等)中自由利用天然降水、土壤水、浅层地下水(地下水浅埋区植物或农作物靠土壤毛管作用利用地下水);三是既具有使用价值又具有交换价值的商品水。水具有生产资料和消费资料双重性质,作为生产资料的水,它的所有者可经营者可以分离,其所有者的权利可以委托他人经营;作为消费资料的水,所有者的权利可以让渡,通过等价交换让渡给另外的消费者。根据水资源的不同性质及其所有权的不同种类,可以运用不同的水权模式。根据徐华飞提出的思路[27],可区分不同情况,按以下三种模式进行流域内农业水权配置:采用政府管制模式优化配置产权不明晰的公共水资源,运用市场机制优化配置产权明晰的私有水资源,以俱乐部模式优化集体(经济组织)共管(或集体组织成员共同享有使用权)的水资源。在优化配置水资源方面,政府管制以国家法律及其政策为依据,强制性地配置水资源的公共产权;市场机制发挥作用以明晰产权为基础,以价格为手段来配置水资源的私有产权;俱乐部机制发挥作用的前提是以政府的法律法规约束为前提,以政策为导向,运用市场机制的一些手段,达到优化配置水资源的俱乐部产权。

对缺水地区来说,在水资源国家所有的前提下,合理配置初始用水权,可将该地区可利用的水资源量作为水权,逐级分配到各县(区)、乡、用水户(村、企业)和国民经济各部门,并确定各级水权、实行总量控制。在逐级分配水权的过程中,初始水权分配原则主要包括:敬重历史,保障社会稳定和粮食安全,与流域近期治理规划投资规模、节水指标相结合,总量控制下的公平享用,节约用水,地表水、地下水统一配置。在初始水权分配原则引导下,逐级分配水权的方法是建立用水总量指标和用水定额两套指标,根据一定的优先配水次序,将正常年份的用水总量指标配置到乡(镇)、村(协会)和用水户。根据每年河流来水量的变化,根据丰增枯减的原则,按比例增加或减少用水户拥有水权的用水量[|48】。

自20世纪90年代以来,各地先后探索了农村“五小”水利工程(小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠)产权制度改革,民营水利应运而生[I23H29]。从最初的拍卖水利工程使用权、到彻底放开建设权,全面落实产权、推行股份制以及股份合作制,产权制度改革不断深化。民营水利的核心是“谁投资、谁建设、谁所有、谁管理、谁受益”,发展民营水利是“以公有制为主体,多种所有制成分共同发展”的改革理念在水利行业的具体实践。有偿出让小型水利工程的所有权、使用权或经营权,使其由国家所有或由国家、集体经营转变为个人或法人所有或经营,有利实现责、权、利统一。民营水利的产生,使农村水利产权多样化,国有、私有以及混合所有制等形式并存,农村用水中也出现了公办公营、公办民营、民办公助、先建后补等新的建管与营运模式|13()】。应根据不同产权性质的水资源特点,本着体现公平、效率和效益的原则选择具有活力的水权配置模式,实现规范用水、促进节水,并以水资源的可持续利用促进农业的可持续发展。

5.4农业水价及其管理制度改革

水价是水资源优化配置的一种手段。积极推进农用水价改革、探索适合各地情况的水价管理制度,对于提高农民的节水意识、加快节水农业建设具有重要现实意义。新中国成立以来,我国水价制度的建立经历了公益性无偿供水、政策性低价供水、按供水成本核算计收水费和按商品价格进行管理4个阶段『|351,各地价格、水利部门近年来结合实际,继续进行水价方面的改革和探索,包括推进水利工程水价改革、加强水价管理,推行终端水价和超定额累进加价、季节水价等科学的水价制度。这些对于农业结构调整、减少乱收费、乱加价和规范水价秩序起到了积极作用,同时在促进节约用水、减轻农民负担方面产生了深刻的社会影响。因此,继续深化农业水价及管理制度改革意义重大。

5.4.1农业水价改革的必要性与可行性1136]

农业是用水大户,改革农业用水价格,对于节约用水、实现稀缺水资源的有效配置,不仅十分必要,而且十分迫切。第一,现行的农业用水价格不合理。一方面是水价偏低,多数灌区现行水价只有供水成本的30%左右,水价过低是造成普遍存在严重浪费水现象的重要原因。另一方面,农业用水价格形成不科学。多数采取估算的办法定价,为暗箱操作提供方便,导致搭车收费现象严重,相当一部分地区农民实际负担的水费居高不下,形成水价改革的阻力。第二,工农之间、城乡之间用水的矛盾加剧。随着经济社会的发展,特别是城镇工业的发展和城市化的发展,工业用水和城市居民生活用水的不断增长,加上农业用水投入产出比不高,以致工业和城镇居民用水挪用和挤占农业灌溉水源的情况也越来越严重,我国农业用水面临需求增加和比重下降、供水总量不可能增加的趋势。特别需要通过改革农业用水机制,发展节水型农业,转变农业增长方式,提高农业用水效率。第三,通过改革,节约农业用水,提高农业用水效益,对于减少农业生产经营开支、增加农民收入,也是一条行之有效的途径。可见,加快农业用水价格改革意义重大。应该把节水的战略重点放在农业,国家应尽快把节水高效农业建设作为国民经济重大基础建设项目,在农业水利建设投资方向上,实行从开源工程和新建灌区为主到以建设节水高效农业为主的战略转移。

农业用水价格改革具有可行性。第一,目前农业用水价格低,适当提高其价格对农业成本的影响很小。据全国农产品成本调査资料,全国6种粮食平均每亩排灌费仅占每亩物质费用的5%左右,占总生产成本的3%左右;I⑴化肥费用的同一指标则分别为35%和20%,两者相差高达6倍之多。显然,农业水费的支出与水在农业生产中所起的重要作用极不相符。第二,目前在农业用水收费中,中间加价和搭车收费现象相当严重,农民实际负担的水费成倍增加。通过改革清除这些不合理的收费,还水价的本来面目,农民对水价改革应是欢迎的。第三,农业用水的节约大有潜力可挖。目前我国农业用水量约为3800多亿m3,单方水的效益平均不足1 kg粮食。如果将单方水的平均效益提高到

1.3 kg粮食的水平,保持现有的农业供水量,仅灌区的粮食产量至少可以达到5亿t。换句话说,生产目前的粮食总量只需水2923亿m3,即可节约用水877亿m3。如果将现有的渠系水的利用系数提高10个百分点,又至少nj?节约水量200亿m3,再加上田间节水灌溉技术,总节水量可在300亿m3以上。可见,农业节约用水潜力巨大。如果实行相应的水权转让改革,允许农民把节约下来的水进行有偿转让,又可使农民增加?部分收入。这样总算下来,适当提高农业水价并不会增加农民支出,甚至会增加农民收入。第四,从已经进行农业用水价格改革的一些地区看,适当提卨农业水价,实行超定额累进加价和丰枯季节水价等科学的水价制度以及计量方式的改革,在节约用水、缓解水资源短缺的矛盾、促进水资源的合理利用方面都取得了较好效果。

5.4.2全国水价改革进展|137'138]

2004年,国务院办公厅印发了《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》,《水利工程供水价格管理办法》开始实施。全国各地积极推进当地的水价改革工作,制定实施了相应的改革办法与方案。湖南、云南、湖北、广西、江西、重庆、黑龙江等7省区市相继;lift了地方水价管理办法或实施细则;云南、黑龙江等21个省区制定了水价改革方案,提出了下一步水价改革的H标与措施。

全国绝大部分省(自治区、直辖市)改革了集中统一定价的模式,适当下放了水价审批权,实行按区域定价和按单个工程定价相结合的管理办法。水价管理制度的改革使水价的确定更符合当地水资源和水利工程的实际状况。各地积极探索和推行超定额累进加价、丰枯季节水价、两部制水价等科学的计价制度。如山西省政府规定,农业用水超过定额部分的水量按原水价2倍收费;工业和生活用水超过计划的10%、20%、30%、40%、50%以内的,超过部分的水量分别按原水价的2、4、6、8、丨0倍收费,对严重浪费水资源的单位(超过定额用水50%以上)限量供水直至停止供水。

农业水价方面,2004年国家发展改革委、水利部启动了灌区末级渠系改造项目,在宁夏、江西等7省区开展末级渠系水价改革和末级渠系更新改造相结合的试点工作。云南、宁夏、湖北、黑龙江等省选择试点,推行农业水价改革的成功经验。湖北省在试点中推行“一价到户”的终端水价、水价公示制、两部制水价、签订供水合同等改革措施,取得了较好的成效。各地通过水价改革,使用水户节水观念进一步得到增强,从制度上促进了节约用水,过去常见的跑、冒、滴、漏现象人为减少。据新疆、陕西、宁夏、内蒙古等地的一些灌区统计,水价改革后灌溉用水亩均下降15%以上,有的下降了30%。

“十一五”期间,我国将全面推进水价改革,扩大水资源费征收范围,提高水资源费征收标准,建立科学合理的水价形成机制,利用经济手段促进节约用水。对中央直属电厂恢复征收水资源费,农业生产取水要依法逐步开征水资源费,合理提高水利工程供水水价和城市供水价格;加快推行居民生活用水阶梯式计量水价制度,实施非居民生活用水超计划、超定额加价收费方式;缺水城市要实行高额累进加价制度,适当拉开高耗水行业与其他行业用水的差价。

5.4.3农业水价的调整与改革的方向

在现代水资源管理机制中,水权是管理的法律依据,水价是管理的手段,水资源的优化配置与高效利用是目的。在我国,因农民群体收入水平低,农业用水收费过去一直按照行政事业性收费管理,个别地方实行无偿供水,近些年来才逐步纳入商品水价管理,但标准还是比较低的。目前,国有水利工程的农业供水价格仍然低于成本,农业水价与价值严重背离[1391,就全国而言,现行的农业水价远没有达到供水成本,尚不足以补偿供水的运行成本。这不仅造成了水利工程的正常运行无法维持,灌溉工程因资金缺乏而维护不足,普遍老化损坏,农业用水效益严重衰减;而且也淡化了农民节水意识,造成农业用水严重浪费,有些地方灌溉连同降水一起的总水量超过作物需水量的〗倍,有的甚至2倍。

针对水资源短缺和浪费并存这种不协调现象,进行水价调整是十分必要的。我国水权理论普遍认为,完整意义上的水价由资源水价、工程水价和环境水价三部分组成。在水权理论探讨中,不少学者认为大幅度提高水价是建立水权I廿场的关键因素。但在农业用水中,提高水价会带动农业成本增加,这对于H前投入与产出不成比的农民无疑是雪上加霜。特别是对西北干旱缺水地区的贫困农村人口,既缺水又缺钱,水价一旦市场化以后,他们温饱起来的经济状况将赶不上水价飙升。由于农业是一个弱质产业以及我国经济社会发展水平客观上存在着不平衡,水价市场化要体现区域差异和行业差异,尤其是对农业用水要采取“保护价”,实行让利于民、使农民能够休养生息。在扶持农业、保护农民利益的总原则下,适当调整农用水的价格是必要的,运用价格杠杆引导农业及农村地区用水,这有助于培养农村水用户的节水意识,推进农村节水型社会建设。

根据中国现阶段农村实际和各地在水权制度建设方面取得的经验,在农业水价调整中要坚持“效率优先,兼顾农民支付能力”的原则逐步提高水利工程水价,引导水资源流向最有效率的部门。农业灌溉水价要与农民和居民的支付能力相适应,最好的办法就是对农业灌溉用水实行容量和计量相结合的两部制水价,但农业灌溉用水配额内水价近儿年内仍可低于收回投资成本的水平;配额外的超额用水价格应大幅度提高,可参照工业和城市用水价格水平制定。对已实行管理制度改革的小型水利工程和民办、民营的中小型水利工程,农业用水价格可实行县级政府引导价,具体价格水平由经营者与用户协商确定,也可推行由当地物价部门会同水利部门根据实际情况制定最高限价宏观调控;井灌水价可由经营者根据市场情况自主定价[|39]。

应当看到,推进农业用水价格改革是建立现代农业水权制度客观需要。在水价改革中要完善水价体系[|3\—是合理拉开供水的差价,分小流域或分灌区单独定价,多数地区水价未能充分反映水文气象条件的影响,因而也应拉大季节价差;二是确立水权价格机制,水权价格主要应Itl利益主体之间协商确定,如涉及多个利益主体的,也可采取公开拍卖的方式[|3'在农业水价改革中还要积极采取措施,解决好相关问题:第一,要认真解决农业用水价格改革与加重农民负担的矛盾,水价的制定要充分考虑农民的承受能力;第二,应建立农业用水转让机制,鼓励农民节约用水,并使其得到相应的收益;第三,充分利用WTO规则,建立农业供水补偿机制。

5.4.4农业水价管理制度建设的分析与建议

从完整意义上讲,水价应包括资源水价、工程水价和环境水价。一般情况下,工程水价和环境水价相对比较稳定,资源水价作为取得水权的机会成本受诸多因素影响,如供求矛盾、用水效率和效益等。目前,在水价构成中主要核定的是工程水价,对资源水价(水资源费)和环境水价(排污处理费)尚未引起高度重视,更缺乏具体实施办法。在社会主义市场体制下,以价格调控为主的经济手段在资源配置中具有重要作用,促进水价机制的合理形成,积极培育水市场,是水利支撑经济社会可持续发展的必然要求。

近年来,我国各地在农业水价改革方面进行了积极探索和实践。陕西省在总结末级渠系改造、农业水价改革试点工作经验的基础上,大力推行终端水价制和两部制水价,进一步加强用水秩序管理,采取计算机开票、农民义务监督员和农民用水者协会等措施,杜绝水费收缴中的乱搭车、乱加价、乱收费现象。为充分发挥价格杠杆对水供求关系的调节作用,山西省政府规定,农业用水超过定额部分的水量按原水价2倍收费。宁夏为鼓励农民节约用水,规定凡超出定额的水量每立方米加价50%;河北、云南、广西等10多个省区开始实施超定额累进加价制度,上海、江苏、浙江、湖北、重庆、四川等省区制定了本区域的用水定额,为实施超定额累进加价创造了条件。

为建立合理的水价格机制,水资源管理部门和物价部门要紧密合作,根据当地经济发展、缺水状况和农民的实际需要分配水资源,制定水价和用水计划。同时,要根据降雨、作物种植结构及面积、作物最佳需水量等因素确定每一供水单元及农户的年、季用水量、实行定额管理[2i。根据以色列的经验和各地试点及实践情况,要大力推行阶梯式水价,即在定额指标之内实行基本水价,超用实行阶梯加价;对节约的用水允许转让。

要建立科学的农业水价形成机制,一是要建立和完善科学合理的成本核算和成本约束机制,使供水价格的制定建立在科学合理的基础上。二是要建立和完善农业用水价格体系。这包括:拉开供水差价,实行分灌区或小流域单独定价;实行分季节定价的办法,拉开季节差价;协调好农业用地表水与地下水的价格关系,与之相应的是应适当调高井灌用电电价,或征收地下水资源税,制约使用和保护地下水资源。三是取消现行农业水价中收取的各种不合理收费,还农业水价的木来面目[136]。甘肃省是我国内陆气候干旱、缺水严重的省份之一,在水权制度建设中甘肃各地充分体现水资源的紧缺状况,探索了以节水和合理配置水资源、提高用水效率为核心的水价机制。古浪县从2000年春季开始,在古浪、古丰、大靖三个河水灌区全面实施季节性水价,民乐县在洪水河灌区近年来实行超定额累进加价、季节浮动水价等,均取得了一定成效。景电管理局结合实际,就建立权责明确、程序严密的水价管理和改革机制进行了火胆改革,其有益尝试为旱区农业水价管理制度建设提供了宝贵经验[I4G]。一是因地制宜,确定工程管理模式。农业供水实行管理机构管理和灌区群众管理相结合的管理体制。斗口(含)以上工程由水管单位管理,斗口以下工程由灌区村(组)群众管理。二是实行?价到田头”的终端水价。农业供水在斗口计量收费,灌区水管所按照省物价局批复的水价标准向农民收取水费。三是建立科学、合理的用水制度。在农业灌溉用水管理中,严格实行灌区用水制度。实行计划配水,按亩定量,限额灌溉,超量加价,计量到斗,配水到组。为了达到均衡受益,以斗渠为单位成立了农民用水管委会,实行了轮管制。从提高科学管理水平和完善灌溉制度入手,严格实行计划配水。四是针对灌区情况,确定水价改革的思路和原则。制定了“因地制宜、分步实施、小步快走、逐步到位”的改革思路。按照“逐步理顺、时时调整、分步到位”的原则确定水价,既考虑供水成本,同时考虑各方面的承受能力。五是推行农业供水季节差价及浮动价格机制,夏灌水价在计量水费的基础h每方水提高五厘,秋灌水价降低五厘。六是推行价格听证会、专家论证、集体审议等制度,建立公正透明的水价调整机制。

总结国内外经验,建议从以下儿方面推进农业水价管理体制建设与改革:

第一,借鉴国外经验,在确定水商品的价格与收费体系时应遵循成本补偿、合理利用、反映市场变化、用户公平负担、资源配置效率高五项原则。

第二,制定农业水价既要敬重价值规律又要考虑农民的承受能力,通过合理制定农业水价实现既节约用水又有利于提高农民生产积极性的目的。为促进农业发展,美国、加拿大、日本、菲律宾等国,在制定农业水价时都强调用户的支付能力。

第三,建立政府对水价科学的调控制度。由于水的非完全商品属性和以及供水带有一定的自然垄断性,水价形成不能完全实行市场化,需要政府实行一定程度的调控。

第四,实行统一管理与分级管理相结合的管理体制,一是正确划分水价管理权限,二是实行水价的分级管理体制,即水利工程水价要根据工程规模、隶属关系和供水对象实行分级管理;三是实行多种价格形式,逐步推行政府引导价和最高限价。

第五,建立管理决策的民主协商和决策机制,一是按照《价格法》的有关规定,用户参与“听证会”,充分发表自己的意见,供决策层参考:二是建立供水企业+用水者协会的管理模式,用水协会作为用户的代表直接参与水价的谈判。三是推行“终端水价”制,末级渠系水价实行用水者协会民主定价,保护农民的利益。

5.5农业水权的转让及转移模式

通过水资源配置确定初始水权之后,在有效实施水权管理的基础上,要通过水市场实现水权所有者(国家或集体)与用户之间有关使用权的转让与交易。其中,制定用水指标、定额管理制度和水权交易市场规则是实施水权管理的重要步骤。要用一套较完整的规章制度来严格规范用水行为,超用、占用他人用水权就要付费,出让水权可从中受益。水权交易市场?旦建立起来,买卖双方就会考虑节水,逐渐提高其节水意识,水资源的使用就会自动流向高效率、高效益的地方。再者,制定水权交易的有关法规,特别是明确规定在水权交易中如何保护第三者的利益,防止对环境可能造成的负面影响,明确水事冲突及水危害事件的解决办法等,这有利于促进水权交易制度健康发展,使水市场在发展中不断得到完善,从而保障水权交易双方的利益,促进用水和谐。

近几年在水利部引导下,水权转让在宁夏、内蒙、辽宁等地进行了十分成功的实践和试点,推动了水资源使用权的合理流转,促进了水资源的优化配置、高效利用、节约和保护。为进一步推进水权制度建设、规范水权转让行为,2005年初水利部出台了关于水权转让的若干意见113'其中包括水权转让的基本原则、转让费、转让年限、水权转让的监督管理等内容,还就水权转让的限制范围作出了规定。

水权转让需要遵循的基本原则是:水资源可持续利用的原则、政府调控和市场机制相结合的原则、公平和效率相结合的原则、产权明晰的原则、公平、公正、公开的原则、有偿转让和合理补偿的原则。

水权转让费是指所转让水权的价格和相关补偿,水权转让费由受让方承担,应在水行政主管部门或流域管理机构引导下由各方平等协商确定,其最低限额不低于对占用的等量水源和相关工程设施进行等效替代的费用。

运用市场机制合理确定水权转让费是进行水权转让的基础,确定水权转让费应考虑如下因素:(1)相关工程的建设、更新改造和运行维护;(2)提高供水保障率的成本补偿、生态环境和第三方利益的补偿;(3)转让年限;(4)供水工程水价,以及相关费用等。

水权转让年限由水行政主管部门成流域管理机构要根据水资源管理和配置的要求,综合考虑与水权转让相关的水工程使用年限和需水项目的使用年限,兼顾供求双方利益确定,并依据取水许可管理的有关规定,进行审查复核。

水权转让的监督管理由水行政主管部门或流域管理机构负责实施,对转让双方达成的协议及时向社会公示;对涉及公共利益、生态环境或第三方利益的,水行政主管部门或流域管理机构应当向社会公告并举行听证;对有多个受让申请的转让,水行政主管部门或流域管理机构可组织招标、拍卖等形式;灌区的基层组织、农民用水户协会和农民用水户间的水交易,在征得上?级管理组织同意后可简化程序实施监督管理。

根据水权转让相关法律法规的规定,我国水资源所有权、生态与环境水权、可能对第三方产生较大影响的非消耗性用水水权等不能进行市场转让,分为5种情况:(1)取用水总量超过本流域或木行政区域水资源可利用量的,除国家有特殊规定的,不得向木流域或本行政区域以外的用水户转让;(2)在地下水限采区的地下水取水户不得将水权转让;(3)为生态环境分配的水权不得转让;(4)对公共利益、生态环境或第三者利益 nj.能造成重大影响的不得转让;(5)不得向国家限制发展的产业用水户转让。

关于水权转让、转移的方式,不同国家以及不同性质的水资源不尽相同。日本农林水产省为有效利用水资源,在确保农业用水的同时与地方有关方面进行积极协商、协调,采取不增加水利设施的水权转让、修建水利设施的水权转让和农田水利设施共享三种方式使农业用水向更高效的用水转移[132]。在我国,国有水资源使用权流动分四种情况[1331:?是国有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流动;二是国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间流动;三是国有水资源在同?行政区、不同流域间的流动;四是国有水资源使用权在同一流域、同一行政区内流动。我国水权转让的当事者主要由生活、工业和农业三种消耗性水权主体构成,根据当事者在水权转让中的地位、作用不同,进一步将其分为三大类,即买方、卖方和受影响的第三方[134]。就农业用水而言,水权转让分两种情况:一是农业水权向城市水权转让,二是农业灌溉水权的内部转让。

水权转移是指通过法定程序使水权用有者(国家或其他占奋者)的部分或全部水权转让给水权需求者的水事行为,根据国内外已苻研究成果和实践探索,实施水权转移的模式有以K 5种:原始水权转移,股份制与合作制,BOT (Building-Operation-Transfer)方式,拍卖、承包、租赁,购买。

我国实行水资源国家所有,国家在敬重传统和习惯的基础上实施取水许可制制度,原始水权的转移(即水资源分配)由国家制定有关法规和政策,按一定程序进行。原始水权转移需要重点研究的问题有:水资源的分配原则、水资源费的计收、水价制定、水资源使用的补偿机制。

在水权转移机制中,股份制与合作制把水权作为一种特殊财产按股折价,这涉及水权的区域特征和水资源价值问题,需要国家制定相应法规及政策对此加以规范。

BOT意指“建设-营运-移交”,是私营企业参与国家基础设施投资建设的一种具体形式,在发达国家和地区得到广泛采用。对于我国的供水BOT项目,涉及水资源、取水建筑物、引水管道(或渠道)及交叉水工建筑物、水处理设备、土地使用权等诸多资产,在BOT项目中也存在水权转移H题,这个H题在我国现行政策下是通过特许权获得解决的,按我国法律规定,项目法人通过特许协议对水资源所具有的权利仅限于对水体的提取、输送、处理、和买卖,不拥有水资源的所有权。

拍卖、承包、租赁一般适合于中小型水利工程所引起的水权问题,由此可以形成多层次、多元化的水利投资格局。拍卖是产权的出售,显然涉及水权问题。山东省1996年就鼓励和提倡社会法人、农村集体经济组织以及联户、个人经水利部门批准后投资兴办水利工程,明确规定“谁投资、谁建设、谁所有、谁管理、谁受益”[1251,这必然造成由于产权变更而引起水权转移。承包、租赁方式虽不改变产权,但由于经营权改变使水权发生相应变化。

购买是产权转让最普遍的方式,但不宜把从商店或水产品企业购买的经过加工的水商品如矿泉水、纯净水等视为水权转让,因为水权转让指的应是未加工的水资源的使用权经过一定程序后由一方转给另一方,象浙江义乌市出巨资购买东阳市横锦水库部分用水权的行为就属于水权转让。

为了使水权能够有效的实施,必须对水资源进行统一管理,在此基础上,应根据水权总量、依据现状和未来水资源承载力,科学制定地区国民经济和社会发展规划,建立与水资源承载力相适应的经济结构,实行以水定产业、以水定结构、以水定规摸、以水定灌溉面积;依据水权总量核定单位工业产品、人口、灌溉面积的用水定额和基本水价,以定额核总量、总量不足调整结构,定额内用水实行基本水价,超定额用水加价收费。甘肃省临泽县梨园河灌区将现有的水权和水价理论与灌区实践相结合,在实施农用水权有效管理方面进行了积极探索,其主要做法如下ll48】:(1)建立用水总量控制指标,并将用水总量指标层层分解到各乡村,落实到每个用水单位(用水户);(2)建立灌区各行业用水定额指标体系,合理确立各行业单位产品的定额用水指标;(3)建立定额水价体系,定额内用水实行基本水价,超定额用水加价收费;(4)建立水权交易规则,在政府宏观调控下,使市场在资源配置中发挥基础作用;(5)建立完善的用水协调监督机制,建设水量计量设施并规范监测措施。

5.6农业水权管理的要求及建议

农业水权管理具有广泛性和特殊性,广泛性体现在水权外延上,如管水权、用水权、享有权等;农业水权的特殊性表现为与生产和自然地理相联系,具有很强的季节性和地域差异。农业水权的广泛性要求带来了管理的复杂性,要求建立一套行之有效的管理制度,通过制度建设搞好水事协调、化解各种矛盾、促进和谐;农业水权的特殊性,决定了政府在水权管理中应当扮演关键角色,政府的重要职责就是要按照一定的法律程序和基本原则对初始水权进行公平合理地分配与管理,实现水资源的优化配置与合理利用。

借鉴国外水权管理体制改革经验,在农业水资源管理上提出三点要求:首先要建立按水权管理水资源的管理制度体系,将水权制度作为水资源管理和水资源开发的基础;其次,要因地制宜,建立符合国家和地区实际的水权管理体系。在美国水资源比较丰富的东部地区,水权管理实行河岸权制度,规定所有滨岸土地都有取水用水权,并且滨岸土地的所有者拥有同等的水权,没有用水量和用水先后之分;第三,建立符合中国实际的农村水权法律制度,以一定的法律体系作保障进行水权管理。水权的核心是水资源的所有权和使用权,我国农村水权法律制度目前还存在着所有权主体虚化、使用权主体不明、水权交易缺失法律规范和依法用水意识不强等问题。从全国第一个节水试点城市张掖市的节水经验看,我国农村水权法律制度的改革只有明晰水权、规范交易,加强法制宣传和教育,才能使农村水资源的管理符合节水型社会建设的总体要求。

为有效进行农村水权管理,更好地通过水权制度建设为农业发展、农村社会进步和农民增收服务,特提出如下建议:第一,明晰所有权、规范使用权,通过立法实现水资源合理流转;第二,制定水权流转、交易、计量和监控等法律制度,支撑水权流转、规范水权交易;第三,建立完善的宏观管理与微观管理的协调机制,在坚持中央和流域机构对水资源进行宏观管理的前提下,适当扩大地方或经营者的权限。在制订有关水资源政策、开发利用规划、水资源评价和实施水权管理中,提高地方及经营者的参与程度,照顾不同层次、不同性质水权人的关切;第四,继续深化农村小型水利工程产权制度改革,积极引导民营水利健康发展,为农村水利发展和水权管理注入新活力。从国外经验及国内近10年的实践探索看,允许并鼓励民间资本投资水利产业,可以促进水资源的优化配置,实现水资源高效利用,并且对于减轻政府投资负担、加快政府职能转化具有积极意义;第五,及时总结各地在农村水权制度建设方面的成功经验,使其上升到理论及政策高度,促进农村水权制度建设不断完善。2007年4月初,甘肃省武威市开始探索“明晰水权、总量控制、定额管理、水票运行”的水权改革,该市古浪县推行了“以人定地,以地配水,分时到人,计时到户”的农用水配置方式;民勤县建立了“水电共管”机制,采取“以水定电、以电控水,水票运转”的做法,这种做法使水权改革方案便于实际操作和落到实处,是干旱缺水地区创新农业水权管理制度的有益尝试。

第6章结论

水权理论是实现高效用水、建设节水型社会的一项制度安排,其理论基础包括产权经济学、价格理论、市场经济等内容,我国的水权理论及水权制度建设尚处于初级发展阶段。从国家长治久安和民生大计出发,农业水权值得深入研究。本章的主要任务是概括总结全文,明确进一步需要解决的问题。

6.1研究的主要内容、观点和取得的主要结论

本文以旱区农业水权问题为主线,围绕农业水权及其制度建设进行了较为深入地分析和研究。第一,在前人研究基础上进一步探讨了水权的涵义及特征,先容并简要分析了国外的水权制度以及我国水权制度的变迁,对现代水权制度建设进行了初步探讨;第二,先容了国外的水权理论及主要水权制度,从总结国外水权制度建设经验和了解我国水权制度的历史演变中探索了现代水权制度建设的新思路;第三,明晰了农业水权的涵义、农业水权的初始分配,总结并探讨了农用水权的初始分配模式和农用水权转让,论述了水权市场与农业发展的关系,并就如何保障农业进行了探讨;第四,分析农业水权制度的涵义,概拈总结了农业水权制度的基本模式,探讨了农业水价及其管理制度,最后就我国旱区农业水权制度改革提出了儿点看法。

(1)水权首先起源于水资源的稀缺性,社会生活及经济活动中人们感觉水资源稀缺一般有三种情况:一是与自然地理等因素有关的自然新蒲京娱乐场777少,用水紧张;二是自然新蒲京娱乐场777不少,但由于水质或技术经济限制使能利用的有限;三是季节性的水量不足和水质性缺水。水权是产权理论渗透到水资源领域的产物,水产权作为产权的?种特定的表现形式,是水资源的相对稀缺在人们行为上的一种主观反映。

(2)现代意义上的水权一般包括所有权、使用权和经营权。从根本上看,水权的核心是某一区域或地段的水资源归谁所有的问题,即所有权,水资源所有权是水资源分配和水资源利用的基础。在我国具体情况下,对于自然人或法人(水用户)等民事主体来说,所谓的水权实际上是在国家或集体主导下取得的使用或收益的权利。按照水资源具有流动性的自然规律和所有权与使用权可分离的原则,水权实质上是对一定量的水资源在一定时间段内的使用权或用益权。

(3)水权是产权的一种特定形式,具有不同于-?般资产产权的特征:A.明显的区域特征;B.非排他性;C.可分离性,即水资源的所有权、经营权和使用权可以分离,这是由我国特有的水资源管理体制所决定的;D.外部性,水权既有积极的外部经济性(效益),也有消极的损失;E.水权交易的不平衡性;F.水权在水市场中有5个特征值:权属类型(主要划分为开发权、分配权、经营权和使用权等)、水权主体(即权属归谁所有,或由谁来经营或使用这些水资源资产)、水权数量、使用年限、水质标准;G水权管理

的广泛性、特殊性;H.水权的约束性(新水权的获得一般应敬重流域内现有水权,不得超出自身所拥有的水权范围和总量,且不应侵害原有水权);I.水权的有限性与有偿性。对于水权市场来说,水权是有经济成本的,因而水权是有偿的,再者由于水商品的多重属性使私人所拥有的水权被稀释并受到限制;J.水权在法律上具有多重属性,包括公权属性、私权特性、同传统用益物权有联系。

(4)农业水权是指有关农业水资源开发利用的一切权利的总和,包括农业水资源的所有权、使用权和经营权。农业水权既有与广义水权相似的特征又有自身的一些特征:

A.季节性。这是由农业生产的季节性和降水的季节性特点决定的。在北方地区季节性的灌溉很突出,在南方平原地区既有季节性灌溉问题,也有比较突出的季节性排水问题。说到农业水权,人们往往聚焦农田灌溉,对农田排水关注不够。由于我国南北气候差异,农业水权应体现多样性。

B.共享性。按照新水法的表述,对于农村集体经济组织享有使用权的水塘、堰池、小水库等,对于从流域分配到的水权,该组织内的成员可以共享其使用权。

C.排他性。即各用户对于经过初始水权分配获得的在特定时间内的水使用量由自己支配使用或作不影响他人及其他用户的处分,其他人或用户无权处置。

D.竞争性。在农业内部各单位、各用水户乃至不同的作物之间用水上客观存在一定的竞争性,特别是当水资源紧张、供需矛盾突出的时候更是如此。

E.让渡性。即用户根据自身情况,可以对自己获得的水使用权作出让渡或转让,这种让渡可以在组织内,也可以让渡给组织外,以获得最大收益。

F.收益关联性。在农业生产中,水权的使用与收获物乃至最终的效益是联系在一起的,水使用权(灌溉、排水)的适时运用直接影响作物的生长发育及其最后收成。

(5)合理配置水权是用水户对水资源进行利用的基础,也是建立和完善水市场的前提。建立用水指标体系,也是实行节水管理的需要。只有制定了各行各业的用水定额,才能有效地以行政手段和经济手段来促进节水。对农业而言,就是根据雨量、灌溉方式、作物需水规律等确定各种作物的用水定额,明确各用户指标,把水权量化到户。

(6)建立合理的水价形成机制是实现水资源优化配置的重要手段。水权是财产权,是有价值的,特别在水资源短缺的情况下,用水者要取得水权就要彳、丨出必要的代价,即取得水权机会成本。为构建合理的水价格机制,水资源管理部N可以根据当地的经济发展、水资源紧缺程度和农民的实际需要来分配水资源,制定水价和用水计划。同时,要根据每年降雨量的多少、作物种植结构及面积、作物的最佳需水量等关键因素来确定分配给每一农户的年或季度用水量,实行定额管理。要实行阶梯式水价,即在定额指标之内的实行基本水价,超用的实行阶梯加价,对节约下的W水指标允许转让或有偿出让。为了保护农民利益,促进农村社会经济发展,当水权用于农业用途和农村居民生活时,水价应当上有封顶,进行必要限制,这个最高限价可参考当地或相关地区近3年的平均农业产量,予以合理确定。根据中国现阶段农村实际和各地在水权制度建设方面取得的经验,在农业水价调整中要坚持“效率优先,兼顾农民支付能力”的原则逐步提高水利工程水价,引导水资源流向最有效率的部门。农业灌溉水价要与农民和居民的支付能力相适应,最好的办法就是对农业灌溉用水实行容量和计量相结合的两部制水价。

(7)对于农业用水转让可借鉴一些国家和地区的成功经验,使其在规范农村水权交易、保护农民利益方面发挥应有的作用。

第一,对于农村水权转让应设立一定的市场规则:a.转让的一方主体是农村集体经济组织;b.转让方式应该多种多样;c.建立水权转让的行政许可制度;d.转让的前提是必须休现农民集体成员的身份。

第二,创建适合农村水权市场的交易屮介。根据我国农村实际,农村水权交易的屮介采用“农民用水者协会”的管理体系。农民用水者协会由逐级选举产生,参与水权、水价、水量的管理和监督。由村级农民用水者协会管理村集体水权,发放水票,配水到户、到田,并负责水权的交易,田间工程管理、维修和水费的收取。

第三,借鉴美国经验建立水银行制度,为农户的水权转让创造良好条件。采用水银行模式,农户可将节余的水权存入水银行,水银行再按照市场需求将这部分水权发放给水权的需求者,水需求方只要付款即可取得水使用权,从而实现了水权的再次分配。

第四,借鉴期货交易模式,将期权交易引入水权交易制度。农用水的期权交易可降低农户在水资源利用过程中的0然风险,增加农户在水权交易中的安全性和灵活性。

第五,发挥政府在水权交易市场中的调节作用。中国的水权市场是一个准市场,政府可以在水权交易中扮演重要角色,一方面要对水权交易市场行使管理权职责,对其职能机构进行定期检查,调查、评估其履行职责情况,并对其存在的越权及违法行为进行管制和处分;另一方面,必须贯彻实行保护环境的基本国策,实现经济体制和经济增长方式的根本转变,按照科学发展观和建设和谐社会的要求,从建立健全水权交易组织或机构、完善水权交易规则、制订法规及相关政策等方面,为农村水权交易提供保障。

(8)用水权理论研究农业节水,不应忽视农业节水投入体制的建立。农业是一个弱质产业,在社会群体中,农民还处于低收入的群体,希望农民拿出更大的投资搞节水还有相当困难。因此,建立以政府投入为导向,金融部门以扶持,吸引社会各方投入的多元投资体制,是节水的物质保障,也是运用水权理论推进农业节水的物质基础。

(9)在建立健全我国水权制度的过程中需要体现以下六项基本原则:可持续利用原则,统一管理、监督的原则,优化配置原则,权、责、义统一的原则,公平与效率的原则,政府调控与市场机制相结合的原则。同吋要取多种措施积极推进水权制度建设:第一,鼓励不同领域的专家、学者幵展相关理论研究和探索,引导和规范水权制度建设实践;第二,通过各地不同形式的试验示范取得经验,进行理论概括,在实践中完善水权制度;第三,完善水权制度立法,加强政府的监督和管理;第四,建立统一的水资源管理体制;第五,建立健全水权转让、交易制度。

(10)国外存在以下4种比较典型的水权理论及水权制度:沿岸所有权的水权理论及水权制度,优先占用权的水权理论及水权制度,公共水权理论及水权制度,可交易水权理论及水权制度。通过比较可以看出:A.沿岸所有水权制度将水资源的使用与此同时沿岸土地所有权联系在一起,限制了非沿岸土地所有者的用水权利,难以体现公平,在水资源丰富地区还会造成水资源的浪费。B.优先占用水权制度虽然弥补了沿岸所有水权制度的缺陷,但重点是强调水资源的有益使用和用水顺序权,对水权的转让和交易有限制,降低了可让渡的程度,使边际净效益相等的1丨丨场压力下降,其结果是造成水资源开发利用无效率。C.公共水权制度将水资源的利用与计划联系在一起,在一定程序上改变了水资源的配置效率,但由于不存在水资源市场,使微观层次的水资源配置效率和使用效率仍然存在着明显缺陷。D.可交易水权制度是在前几种水权制度的基础上发展起来的,重点是在清晰界定水权的基础上通过引入市场机制来提高水资源的配置效率和使用效率。水权法律制度变迁的转迹表明,随着人类对水资源认识的深化,提高水资源的配置效率和使用效率已经成为我国水权法律制度和水资源管理的主要目标。

(11)世界各国由于水资源状况、管理体制和水法规制订主体不同,所实行的水权管理体系也不尽相同。总结各国在地下水、地表水以及跨流域调水所采取的水权管理模式,有以下几点经验值得我国学习借鉴:第一,按水权配置水资源,建立了按水权管理的水资源管理制度体系;第二,按照优先用水原则进行水权分配;第三,水权管理以一定的法律体系作保障;第四,在一个国家里,各地可以根据其实际情况建立多样化的水权管理体系;第五,水权可以作为股份,获取水权需要缴纳费用;第六,规范水权转让、培育水权交易市场。

(12)通过总结有关国家及地区水权制度实践,给我国现代水权制度建设有以下启示:第一,明晰水权,高度重视初始水权分配;第二,从水权的界定、分配、转让、水价等诸环节入手,构建科学合理、符合中国国情的水权制度,区别不同地区情况进行水银行、股份灌溉企业等水权制度创新改革;第三,研究制定相关政策法规;第四,建立适合我国国情的水市场交易机制;第五,发挥政府在水权市场建设中的主导作用;第六,发挥用水者协会及咨询服务企业等中介的作用。

(13)我国古代水权制度变迁有三大特点:第一,水资源国家所有,历代中央集权国家创设了较为系统的水资源管理体制:第二,水权有一定的法律体系作保障;第三,在实践中逐步形成了比较完整的基本水权制度。以上对建立现代水权制度启示有三:

启示之一:以水资源国家所有为基础的水权制度在历史上曾发挥了巨大作用,但在新的历史形势下需要进一步完善。

启示之二:以史为鉴,创新水权制度。首先在新《水法》的框架下,在水权制度建设中应重视民事权利。其次,政府在对水资源进行经营时,应该更好地引入市场机制;第三,由于历史上的水权制度基本上不存在水权交易问题,在现代水权制度的完善过程中要注意创设水权的排他性和让与性。

启示之三:要建立基本的水权制度,包括水权的分配制度、分配模式及优先次序、水费制度、适应水权转让与交易的lU场机制培育等。初始水权的界定是有历史基础的,特别是历史上关于水权基本制度的规定,为初始水权的配置提供了可以借鉴的内容。

(14)我国的水权制度建设内涵主要由水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权转让制度三部分内容组成。农业水权制度是水权制度的重要组成部分,包括水权的取得与初始分配、水价与水权交易、水权监督与管理、水权保护等内容。从水权用途区分,农业水权应毡祜满足农村居民基本生存需要的生活用水权、满足作物生长需要的灌溉用水权和排水权、满足内陆地区农业水生种养需要的用水权。在以家庭联产承包为特征的现行农村经营体制下,农业水权主体主要是广大农户。我国的需水农户具有数量多、田块分散、用水规模小的特点,要建立排他性很强的农业水权需要付出很高成本。一种可行的办法是采取共有产权形式的农业水权制度,将水权界定给共同体内的全体农户,这样可以首先在农业水权主体与其它水权主体之间建立起较好的排他性用水关系,以避免或减少农业水权被无偿挤占。

(15)农业水权制度建设应坚持以下原则:A.公众参与决策和公平享用原则。社会主义公有制决定了全体社会成员共有资源和公平享受资源的权利,公众参与水事决策是民主和文明的体现,公平享用则是建立用水平等、促进社会和谐的客观需要;B.适度优先原则。在农区多种经济活动并存的情况下,当水资源在某些时段或季节紧张时,优先保证农民生活用水和农田灌溉用水;C.时域优先和承认现状的原则,这一原则体现了对习惯用水权的敬重,又具有一定的兼容性,是农业社会内部处理水事纠纷、维持稳定与和谐应遵循的基本原则;D.合理利用与鼓励节约的原则。通过调查研究制定合理的农用水定额标准,明晰使用权,在实行总量控制的约束下对用水权进行逐级分解,将水权落实到各个用水户,最终用水户则根据自己所取得的水权进行用水,这样可避免水资源开发、管理以及水资源利用方面的冲突,有利于节约用水;E.高效利用、讲究效益的原则。严峻的水资源形势和市场法则,要求提高用水效率,追求用水效益的最大化。为此,一方面要建立和完善农业水利设施、加快技术改造和信息化建设,为高效用水创造良好的运行环境,二要在政府主导下积极引入市场机制,大力推进农村小型水利工程产权改革,促进水权在农业内部有序流转,鼓励农业水权人将节余的部分水权转向非农行业,以获取必要的收益。

(16)保障农业水权、推进农业水权制度建设,应有针对性,采取有效措施。

搞好农业水权管理、推进农村水权法制建设是扶持农业、保护农民利益、促进农、丨k发展的重要举措。针对我国农业水资源“农转非”的现状,参照国外保障农业用水安全的措施,可从政策保护、节水技术、交易制度等方面采取切实措施保障农业水权。第一,制订保障农民水权的具体政策。水权一旦确立到农民手中,就要采取措施切实加以保护。第二,充分考虑水权的机会成本,重新审视农业、农村经济结构和农村社会发展政策。第三,建立节水型激励机制、完善农业节水技术推广机制。建立节水型激励机制,包括经济上的补偿奖励机制,开发农业自我保护的能力。第四,利用价格机制。根据水资源“农转非”的实际情况,适当提高工业用水或生活用水的价格,既有可能促使工业和城 it/部门提高水利用率,尽量减少水资源的浪费,乂可利用积累的资金来投资节水农业设施或对水资源转移者给予补偿。第五,建立农灌水权交易的补偿机制。学习国外的经验,吸取非农资金投资节水农业建设,由市政部门或工业部门直接投资节水农业建设,或者投资滴灌等节水设施,或者投资修建管道或输水渠,从而使农业用水利用率提高,节约下来的水供投资单位使用。

6.2论文的主要创新点与需要进一步研究的问题

本文就农业业水权及制度建设进行了较为深入系统地研究,其创新性和研究特色主要有以下几点:

(1)总结分析了国外水权理论及水权制度,分析了中国古今水权制度的演变,总结出现代水权的十方面特征;

(2)比较系统地研究了农业水权的基木问题,明确了农业水权的基本涵义、理论基础,概括总结出农业水权的六大特征,比较系统地探讨了农业水权的配置模式和交易中的转移模式,初步构建了农业水权制度的基本框架,明确了保障农业水权的五项措施;

(3)从水权制度创新的基本要求与法律规范分析入手,探讨了农业水权制度建设的基本原则和农业水权的配置、实施、管理与交易,借鉴国外水权管理体制改革经验,就农业水权管理及其制度建设提出了原则、要求和建议。

在农业水权制度建立和完善的过程中,需要进一步研究的问题有:

(1)水资源国家所有制下农业水权的表现形式和实现形式,有效保护、开发利用水资源的产权结构和管理制度。在我国特定的过渡经济时期,产权的结构、形式都具有特殊性,以此为根据的资源管理的制度及其制度变迁也呈现出多样性和复杂性。需要借鉴国外经验和总结国内试点经验进行深入研究。

(2)根据水资源的特性和我国开发利用水资源的不同方式,对水资源产权进行清晰地界定是研究水资源产权理论的前提,国内学者在水资源产权管理方面的研究尚处起步阶段,还没有形成一套完整的理论体系。对于向社会主义市场经济过渡时期出现的新情况和新间题,更缺乏有效的分析方法。这些均有待进一步研究。

(3)我国幅员辽阔,水土条件和社会经济在地区间差异很大,需要研究多样化的农、Ik水权配置模式和转让模式以及体现区域特色的农业水权实现模式,不要搞一刀切。如湿润地区雨季的农业排水水权就值得很好研究。

(4)农业是一个弱质产业,需要研究市场经济条件下,保证农业水权的法律制度和政策措施,切实保护农民利益。

(5)为扶持农业,在借鉴国外经济的基础上要研究农业水权价格的形成机制,构建符合中国农村实阮的农业用水价格体系和管理制度。

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