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王冠军:以河湖长制为抓手 推进水利行业强监管

2019-02-11 06:32

  鄂竟平部长讲话指出,新时代我国治水主要矛盾发生了转化,水利工程补短板、水利行业强监管是今后一段时期水利改革发展的总基调。我国河湖问题突出,是水利行业强监管的重中之重。以河湖长制为抓手,以解决河湖突出问题为突破口,管好盛水的“盆”,护好盆中的水,实现河畅、水清、岸绿、景美,是推进水利行业强监管取得实效的必然选择。

  一、强监管是解决河湖突出问题的根本措施 

  (一)我国河湖问题突出,河湖功能退化严重

  江河湖泊是宝贵的绿色资源,但长期以来,一些河湖问题突出,功能衰减退化,主要表现在以下几个方面:

  一是河湖水域面积萎缩严重,生态空间缩小。1950年以来全国水面面积大于10平方公里的635个湖泊中,有231个发生不同程度的萎缩,总萎缩面积1.4万平方公里,约占现有湖泊面积的18%,储水量减少517亿立方米。

  二是河道管理范围内侵占严重,乱象丛生。“乱占、乱采、乱堆、乱建”等“四乱”现象普遍,水域岸线过度开发、占而不用、多占少用、深水浅用等问题突出。

  三是河湖生态用水不足,生态退化。特别是华北、西北地区的一些河流,水资源开发利用程度高,远远超过承载能力,有的甚至“吃干喝尽”“竭泽而渔”,导致河湖长期干涸,河流生态景观演变为陆地生态景观。

  四是河湖水体污染严重,功能丧失。2017年全国24.5万公里评价河长中,有21.5%的河段水质在Ⅲ类以下,74%的评价湖泊水质为Ⅳ-劣Ⅴ类,一些河湖水体黑臭,鱼虾绝迹,失去了水的使用功能。

  这些已经成为全面建成小康社会的重要制约因素,是当前治水工作首先要解决的问题。

  (二)河湖乱象源于长期监管不到位

  上述现象长期存在,原因复杂,长期以来监管不到位是主因。

  一是在认识上以改变自然、征服自然为主,对河湖保护重视程度不够。上世纪50-70年代,以解决温饱问题为主,围湖造田等现象普遍,河湖及自然湿地面积萎缩明显。改革开放以来,治水以减轻洪涝灾害损失和提升供水保障能力为主线,在河湖开发与保护方面,出现了一手“硬”和一手“软”,一些涉河湖违法违规问题长期得不到解决。

  二是河湖监管的相关制度不完善。1988年之前,缺乏系统的涉河湖监管的法律法规。1988年《水法》《河道管理条例》相继颁布实施,1997年《防洪法》颁布实施,为管好水和盛水的“盆”奠定了法律基础。但是,这些法律法规在涉河湖违法违规行为监管方面不够“硬”,“牙齿”不够锋利,如非法采砂,按照现有法律法规,仅以限额罚款的行政处罚难以制止各类偷采盗采行为。

  三是涉河湖监管执法存在漏洞,部分流于形式。随着各类经济活动活跃,用水矛盾、用地矛盾、排污矛盾、岸线开发与保护矛盾等等,在一些地方十分尖锐,水资源开发利用、入河湖污染物控制、涉河湖建设项目审批等方面的法律法规并没有严格实行,如《防洪法》《水污染防治法》《河道管理条例》等明令禁止的行为并未得到有效控制,导致河湖乱象丛生,生态恶化。

  (三)强化行业监管,从根本上解决河湖突出问题

  水资源不是取之不尽、用之不竭的资源,要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为,给自然留下自我修复的空间,给子孙后代留下青山绿水。各类河湖突出问题,主要是由于人的不当行为甚至错误行为引起的,从根子上解决这些问题,就要依法强化水利行业监管,尽快调整人的行为、纠正人的错误行为,从重开发、重建设转向重保护、重监管,还给老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象。

  一是通过强监管调整人的不当行为,从“源头”解决问题。按照现有法律法规,严格制止各类直接破坏河湖空间与生态环境的行为,如过度取水、非法排污、非法采砂、乱占乱用等。同时,发挥水资源水环境承载能力刚性约束作用,以水定城、以水定地、以水定产,促进产业结构升级、经济结构调整,走高质量的绿色发展道路。

  二是通过强监管促进山水林田湖草系统治理,维护河湖健康。问题在水里、根子在岸上,解决这些问题,涉及不同部门、不同流域和区域,需要通过强化监管,层层传导压力,形成治水合力,从生态系统整体性和江河流域系统性着眼,统筹山水林田湖草等生态要素,上下游、左右岸、干支流同步推进,开展河湖治理与生态修复,把河湖治好管好。

  二、河湖长制是强监管的重要抓手 

  (一)河湖长制在河湖监管中发挥了重要作用

  2016年以来,中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的引导意见》,明确要求由各级党政负责同志担任河湖长,作为河湖治理的直接责任人。河湖长制实施以来,很多河湖实现了从“没人管”到“有人管”、从“管不住”到“管得好”的转变,不少地方党政主要负责同志主动将问题突出的“老大难”河湖作为自己的“责任田”,逐级夯实责任、强化监管,有效解决了长期以来突出河湖生态环境问题,原来脏乱差的河湖变成老百姓休闲散步的亲水公园。如浙江省丽水市,依托河长制,由河长牵头组织有关部门对城市黑臭河流进行综合整治,过去劣V类的水质提高到现在的IV类甚至III类,野生鱼虾重新回到河里,得到了群众的普遍好评。

  (二)河湖长制破解了水利行业强监管的瓶颈约束

  长期以来,责任主体不清和权力责任不匹配等问题,制约了水利行业监管实施。在现有制度框架下,河湖长制有效破解了河湖乃至水利行业监管的两大瓶颈约束。

  一是破解了责任主体模糊不清的难题。《宪法》明确,矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有。实际管理中,水资源涉及水利、环保、国土、住建等不同部门,河湖水域岸线涉及水利、交通、国土、农业、林业等部门,监管过程中被监管的对象不清晰,导致河湖管理出现“公地悲剧”现象。此外,部门、机构具有集体决策特点,破坏河湖行为的责任主体不易确定,有时候会不了了之。通过分级分段设立河湖长,将河湖管护责任主体明确到个人,形成强有力的监管压力传导机制,确保各级责任主体真正重视河湖治理保护工作,切实解决河湖突出问题。

  二是破解了监管过程中权力与责任不匹配的问题。河湖突出问题,表现在水里,根子在岸上,涉及不同部门不同行业,有一些是长期以来历史遗留问题,有一些是为地方经济快速发展做出了“牺牲”,还有一些是利益驱使下的冒险行为。这些问题,对水和“盆”造成严重损害,但是,单从行业的角度强化监管,对水行政主管部门进行督导考核、问责追责,难以取得预期效果,甚至会挫伤各级水利干部的积极性。通过设立党政负责同志或同级负责同志担任的河湖长,通过行政权力协调推进解决复杂的河湖问题;同时,由上级河长对同级部门和下级河长进行考核,有效解决了被监管对象责任与权力不匹配的问题,形成务实、高效的河湖监管体系。

  (三)河湖长制搭建了水利行业强监管的基础平台

  目前,河湖长制工作进入从“有名”到“有实”转变、实现名实相副的新时期。已有河湖长组织体系及相关制度建设,是推进水利行业强监管的重要基础平台。

  一是全国共明确省、市、县、乡四级河湖长30多万名,省、市、县成立了河长办,为强化河湖监管提供了坚实的组织和人员保障。按照河湖长制现有制度设计,由上级河湖长对相关部门和下一级河湖长履职情况进行督导、对目标任务完成情况进行考核,明确了监管主体和被监管对象,并形成了逐级监管的工作机制。

  二是建立了河湖监管的相关制度,明确了具体监管事项与工作要求,对河湖长履职情况、部门涉河湖项目行政许可及审批情况、民事行为主体涉河湖违法违规查处情况以及河湖保护与生态治理修复情况等,纳入监管范围。

  三是探索形成了明察暗访相结合的监管方式,既可以通过已建立的监督检查、考核评估等机制,强化涉河湖违法违规行为的监管,也可以采取“四不两直”的暗访方式以及媒体、群众举报等方式,对发现解决河湖突出问题、开展河湖治理保护不力的河湖长进行追责问责,确保按照中央要求,保护好河流。

  三、强化河长履职确保强监管取得实效 

  鄂竟平部长在全国水利工作会议讲话指出,要打好河湖管理攻坚战,聚焦管好盛水的“盆”和盆中的水,向河湖管理顽疾宣战,推动河长制湖长制加快从“有名”向“有实”转变。按照现有制度设计,切实发挥各级河湖长的作用,集中解决河湖“乱占、乱采、乱堆、乱建”等“四乱”问题,管好河道湖泊空间及水域岸线,着力解决“水多、水少、水脏、水浑”等问题,管好河道湖泊中的水体,推动河湖面貌明显改善,是当前水利行业强监管的突破口。

  一是逐级强化监管责任,管好盛水的“盆”,让河湖岸边干干净净。强化各级河湖长履职,尽快完成河湖管理范围划定工作,明确河湖管理边界,补齐河湖监管短板。按照水利部部署,集中清理非法侵占水域滩地、非法采砂、非法堆放固体废弃物、非法排污以及河道内非法建筑物等,严格按照时间节点和任务要求,逐级强化监管,对未按时完成任务或者弄虚作假的进行问责。组织编制岸线保护和采砂管理规划,强化各级涉河湖岸线行政审批的监管,对手续不全、未批先建等行为严肃查处,对岸线占而不用、多占少用等要摸底调查,明确整改期限,确保有序开发。

  二是统筹推进“盆”中水的监管,有效防范“水多”、防治“水少”、整治“水脏”、减少“水浑”。这些问题,监管范围涉及经济社会发展的方方面面。由各级河湖长负责,统筹谋划,短期集中整治与长期系统治理相结合,从根子上解决当前突出的水问题。短期看,监管的重点是保障河道生态用水、禁止污水直排入河、清理肥水养殖等,有效解决河湖干涸、水体黑臭、鱼虾绝迹等突出问题。长期看,监管重点为落实绿色发展理念、调整经济发展模式、升级产业结构、开展山水林田湖草系统治理等,努力形成有利于河湖健康的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式,推动河湖生态环境发生历史性、转折性、全局性变化,让干净、整洁、生态的河湖成为美丽中国的新名片。

  编辑:王冠军 刘小勇  新莆京投注网站:新华网 

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