邮件登录

吴强:我国水权试点经验总结与深化建议

2018-12-25 10:57

  为落实中央水权改革有关决策部署,水利部于2014年在宁夏、内蒙古、广东、河南、甘肃、江西、湖北七个省(区)部署开展了水权试点工作。截至目前,七个试点地区按照批复的水权试点方案要求,总体上完成了水权改革的目标和任务,积累了宝贵经验。葡京娱乐网站599588com作为水权试点技术支撑单位,全程参与了水权试点相关技术支撑工作,试点结束后,归纳出319条试点经验。这些经验符合习大大新时期治水工作方针和地方水权改革需求,有些经验具有普遍性,可以在全国范围内推广,其中有的还可以上升到法律法规层面;有些经验具有明显的区域特性,可以在类似条件的地区试行推广;有些虽然目前还不具备推广条件,但值得进一步探索,并在今后时机和条件成熟时予以推广。 

   一、较为成熟,可广泛复制推广的经验 

  按照《水利部关于开展水权试点工作的通知》(水资源2014222),水权试点重点围绕水资源使用权确权登记、水权交易流转和水权制度建设三方面展开。目前各试点地区已经基本探索出了这三方面工作的一些共性和规律,可以在全国层面予以复制推广。 

  (一)水权确权方面 

  水权确权需要解决的基本问题包括确什么权、给谁确权、如何确权等。各试点地区围绕这些问题积极探索,基本探明了水权确权的主要类型和基本路径,明确了确权水量核定的边界约束条件等。 

  1.基本探明了水权确权的类型和路径。在区域层面,通过区域用水总量控制指标分解、江河水量分配、跨流域调水水量分配等方式,明确区域取用水总量和权益。如河南开展的平顶山、新密等地区之间的南水北调水权交易,其前提就是明确了河南各有关市的南水北调水水权指标。在取用水户层面,主要有2种类型:一是纳入取水许可的取水用户,根据《取水许可和水资源费征收管理条例》(以下简称460号令),由具有审批权限的水行政主管部门,通过发放取水许可证,明确取水权。二是灌区内农业用水户,由地方政府或授权水行政主管部门,通过发放水权证明确水权。如宁夏通过规范取水许可管理,向60家企业发放取水许可证,确权水量1.27亿立方米;向乡镇、农民用水协会和用水大户发放农业水权证353本,确权水量为45.64亿立方米,覆盖了4293个灌区农业直开口。 

  2.将区域用水总量控制指标作为水权确权“外包线”,确保确权总水量不超过区域用水总量控制红线。如宁夏在水权确权过程中,以国家分解下达的2015年用水总量控制指标为确权水权的最大外包线。对于现状实际用水量未超过用水总量控制指标的县(区),按照现状用水进行平衡后确权;现状实际用水量超过用水总量控制指标的县(区),则严格按照总量控制的原则,在各直开口实行同比例核减水权指标。 

  3.加强取水许可动态管理,为取水权确权奠定基础。如甘肃由省政府办公厅转发了《关于加强取水许可动态管理实施意见》,要求严格水资源论证、取水许可申请、现场核验、计划用水和延续换证等过程管理,加强事中事后监管,建立闲置取用水指标认定和处置制度等。落实该实施意见,酒泉市对试点区域内工业、城市生活取用地下水的机井持证单位开展了取水许可动态管理,共换发取水许可证635本,确定了这些取用水单位的取水权。 

  4.融合推进农村水权确权与其他相关改革。一是农村水权确权和水价改革相结合,以水权为依据实行差别化水价。如甘肃疏勒河流域对水权额度内的农业用水,实行基本水价;超水权额度的,按基本水价的2倍收取。二是水权确权和农村小型水利工程产权改革相结合。如湖北宜都将农村堰塘工程确权与水权确权相结合,水权与工程产权相互匹配,水权成为有源之水,工程成为有水之源,两权落在一处,充分调动了农民用水、管水的积极性。 

  (二)水权交易方面 

  水权交易需要解决的基本问题包括哪些水权可以交易、如何交易等。各试点地区围绕这些问题积极探索,基本探明了可交易水权的范围和类型,并在水权交易价格形成机制、水权交易平台建设等方面形成了一些可在全国推广的经验。 

  5.基本探明了可交易水权的范围和类型。一是区域水权交易方面,可交易水权应当限定在区域用水总量控制指标、江河水量分配或跨流域调水水量分配完成后,行政区域之间节约或结余的水量。如河南省已开展的省内南水北调水权交易就是平顶山市等地区结余的水量。二是取水权交易方面,可交易水权的确定需要根据取水权取得方式的不同而有所区别。其中,直接向政府申请取水许可无偿取得的取水权,可交易水权应当严格按照460号令规定,限定在通过节水措施节约的水资源,如内蒙古转让给工业企业的取水权,就是灌区通过节水改造节约出的水资源;通过水权交易有偿取得的取水权,则没有此类限制。三是灌溉用水户水权交易方面,可交易水权的确定需要根据交易对象而有所区别。其中,将农业水权跨行业转让给工业的,可交易水权需要限定于通过节水措施节约的水资源,如宁夏中宁县转让给中宁电厂的219万立方米水权,就是将舟塔乡通过农业节水改造和种植结构调整节约出的水资源;而灌区内农业用水户之间的水权交易,则没有此类限制。 

  6.建立政府建议价与市场协议价相结合的水权交易定价机制。如河南省开展水权试点初期,平顶山市和新密市对交易价格反复协商,但由于缺少参考,新密市担心交易价格过高,而平顶山市则担心交易价格过低。在这种情况下,河南省水利厅及时制定出台了《关于南水北调水量交易价格的引导意见》,明确了水权交易建议参考价,为双方顺利达成意向协议奠定了重要基础;后来的几宗交易也均以该建议参考价为基础进行协商。 

  7.建立水权交易平台,为水权交易提供支撑。为推动开展水权交易,水利部于2016年成立中国水权交易所,发挥了国家水权交易平台的引领和示范作用。内蒙古、河南、宁夏等试点地区也搭建了地方水权收储和交易平台,积极发挥其在水权收储和水权交易方面的作用。 

  (三)水权管理方面 

  开展水权管理是确保水权工作顺利进行的重要基础,也是政府在水权水市场中发挥作用的关键环节。试点地区通过实践,在水资源用途管制方面探索出了经验。 

  8.加强水资源用途管制,防止农业、生态和居民生活用水被挤占如内蒙古出台《内蒙古自治区水权交易管理办法》,对加强水资源用途管制提出明确要求,并规定了不得开展水权交易的五种情形,包括生活用水、生态用水转变为工业用水;水资源用途变更可能对第三方或者社会公共利益产生重大损害且没有采取有效补救措施;地下水超采区范围内的取用水指标等。宁夏出台《宁夏水资源使用权用途管制办法(试行)》,对水资源使用权用途确定和变更管理等作出具体规定。 

  二、具有显著的区域特性,可因地制宜复制推广的经验 

  水权改革以需求为导向,但各地的区情水情不同,面临的水资源问题也千差万别,这在客观上决定了水权改革不能采用单一的模式。例如,有的地方开展水权交易是为了解决区域之间的水资源供需矛盾,而有的地方则主要是为了鼓励取用水户节约用水;有的地方开展水权确权是为了水权交易,有的地方则主要是为了落实最严格水资源管理制度,甚至是为了压减现状用水。从试点情况看,各试点地区都注重因地制宜,探索适合本地实际的水权改革路径和方式,并积累了一些经验。这些经验具有显著的区域特性,可因地制宜加以复制推广。 

  (一)水权确权方面 

  水权确权的关键是在开展水权初始分配(算清水帐)的基础上,通过一定的法律形式确认权利人对特定数量水资源所拥有的权利(确认权利)。这就决定了水权确权与该地区水资源禀赋之间存在紧密的联系:水资源越紧缺,水权初始分配就往往越艰难,确权路径就越需要突出本地特色。在这方面,宁夏、甘肃等北方缺水地区已经积累了一些宝贵的经验。 

  9.因地制宜,对不同灌溉条件的农业用水采用不同的确权路径。这在宁夏表现得最为典型。宁夏沿黄灌区主要有两种类型,一种是引黄自流灌区,一种是扬黄灌区,两者的灌溉条件存在很大差异。引黄自流灌区通常以自流方式直接从黄河引水,存在“大引大排”现象,灌溉面积难以准确界定;而扬黄灌区灌溉需要借助扬黄工程,输送水量与工程设计能力有关,目前实际灌溉面积远超过原设计灌溉面积。为此,宁夏采取了不同的确权路径。对于引黄自流灌区,不考虑灌溉面积,而是综合考虑现状实际用水量和县(区)用水总量指标平衡确定确权水量:如果该县(区)现状实际用水量不超过总量控制指标,则按照实际用水量进行确权;反之,则按照实际超用水的比例实行同比例核减,保证确权总水量不超过控制指标。对于扬黄灌区,则不考虑现状实际用水量,而是综合考虑土地性质、灌溉方式和灌溉用水定额平衡确定确权水量:首先,仅对工程覆盖的设计灌溉面积进行确权,设计灌溉面积以外的土地没有水权;然后根据不同灌溉方式确定不同定额并进行确权。 

  10.通过开展水权确权,建立水资源要素对经济社会发展的倒逼机制。在甘肃、宁夏等缺水地区,水权确权不单单是为了交易,确权本身就建立了一种倒逼机制,对转变发展方式、调整产业结构、促进节约用水、提高水资源利用效率效益具有至关重要的作用。如甘肃省疏勒河灌区,试点前亩均用水682立方米,但根据区域用水总量控制指标核算,亩均需减少用水量149立方米。为此,试点地区大力开展节水改造,增加节水面积59.13万亩,不仅有效支撑了水权确权,而且促进了节约用水,提高了水资源利用效率效益。 

  (二)水权交易方面 

  水权交易的关键不是如何促成交易,而在于如何建立一系列机制,激活和培育水权交易市场。在这方面,河南、宁夏、内蒙古等缺水地区已经积累了一些宝贵经验,水权交易市场已经趋于活跃。 

  11.严格用水总量控制,倒逼缺水地区和企业通过水权交易满足用水需求,培育水权交易买方。以河南为例,在试点初期,一些缺水地区多次要求用行政方式调整南水北调用水指标。为此,省水利厅及时会同省南水北调办印发《关于南水北调水量指标使用问题的意见》,明确跨省辖市和直管县(市)使用南水北调中线用水指标的,需通过水权交易的方式取得南水北调用水指标的使用权,南水北调用水指标所有权不变。这就从机制上倒逼缺水地区通过区域水权交易方式满足其用水需求,培育了水权交易买方。 

  12.建立闲置取用水指标认定和处置机制,盘活存量水资源,培育水权交易市场卖方。如内蒙古在全国率先探索建立了闲置取用水指标认定和处置机制:首先明确界定闲置取用水指标的范围,将水资源使用权法人未按行政许可的水源、水量、期限取用的水指标或通过水权转让获得许可、但未按相关规定履约取用的水指标等6种情形认定为闲置取用水指标;其次,按照分级管理的原则,由旗县级以上水行政主管部门实施闲置取用水指标认定,并向使用权法人下达《闲置水指标认定书》;再次,实行闲置取用水指标收储和处置,其中,经内蒙古自治区水行政主管部门认定和处置的闲置水指标必须通过水权收储转让中心进行转让交易。 

  13.建立水权收储机制,解决水权交易市场供求不匹配问题。水权交易实践中,买方和卖方经常存在供需不匹配的情况,这在客观上增加了交易成本,导致交易出现困难甚至无法成交。为解决此问题,内蒙古以内蒙古水权收储转让中心作为水权收储转让的平台,探索建立了水权收储机制。目前内蒙古已经收储了3次闲置取用水指标共7444.45万立方米,并通过交易平台进行了交易。 

  14.建立“长期意向”与“短期协议”相结合的水权交易动态调整机制。在区域水权交易中,买方普遍担忧,开展水权交易需要配套建设引水工程和水厂,如果交易期限过短,在经济上不划算,因而希翼能获得长期、稳定的交易水量;而卖方则担心如果交易期限过长,则将来自己经济发展了,需要用水了,可能反倒没有指标可用。对此,河南省采取“长期意向”与“短期协议”相结合的方式,较好解决了问题。如平顶山市和新密市就通过签订《交易意向书》的形式,约定保障新密市在20年内每年不超过2200万立方米的用水需求;同时每三年签订一次《交易协议》,具体确定交易数量和价格。 

  15.发挥水权交易与吸引社会资本投入水利工程建设的联动效应。内蒙古在推进水权交易过程中,按照《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的引导意见》(国发〔201460号)提出的鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权精神,通过跨盟市水权交易方式,吸引社会资本投入灌区节水改造。截至一期水权项目工程完工,应收的水权交易18亿元资金已全部收取到位,形成水权交易与吸引社会资本的联动效应。 

  (三)水权管理方面 

  16.实施灌区水权精细化管理,为水权落实和水权交易提供保障。水权的落实和水权交易的实施,有赖于水权的精细化管理。这方面以宁夏和甘肃的经验最为典型。其基本做法是:首先加强用水计量,建立用水台帐,让农户清清楚楚地知道自己的用水量,实现水权可计量。然后加强用水过程管理,结合农作物各个灌溉轮次,将农户水权进行分解落实,确保水权落到实处。对于农户节约的水权,则积极搭建平台,鼓励开展交易,发挥水权的激励功能,促进水资源的优化配置。 

  三、需要一定前提条件,值得进一步探索的试点经验 

  水权改革需要对传统水资源管理理念和方式进行必要的调整和创新。在这方面,一些试点地区实现了一些新的突破和创新,但是有的还未完全定型,有的还未完全显现出效果,需要进一步探索,在今后时机和条件成熟时予以推广。 

  (一)水权交易方面 

  水权交易制度的推行,使水权无偿取得和有偿取得两种形态并存。为了避免出现同一个省份中,有的地区或企业需要通过市场交易有偿取得水权,而有的地区或企业可以向政府申请无偿取得水权的双轨制,维护市场公平,客观上要求政府配置新增用水环节引入市场机制,实行有偿出让。这就是二级市场倒逼建立一级市场的基本原理。在这方面,宁夏、内蒙、广东等已经开展水权交易二级市场的地方,已经率先在水权交易一级市场方面进行了探索,弥足珍贵。 

  17.实行政府有偿出让水权,发挥市场机制在水资源初始配置中的作用。以内蒙古为例,内蒙古在鄂尔多斯等沿黄地区开展水权交易之后,如果政府因为收回闲置取用水指标而可以配置新增用水,就无法再通过无偿方式进行配置,否则对已经购买水权的企业而言将明显不公平。为此,《内蒙古自治区闲置取用水指标处置实施办法》就明确规定闲置水指标收储后,按现行水权转让项目单方水价格进行交易,获得闲置水指标的使用权法人需支付运行管理费。这其实就建立了政府有偿出让收回的闲置水指标的制度。实践中,内蒙古已经收回了3次闲置取用水指标共7444.45万立方米,并通过水权交易平台进行市场化水权交易。 

  18.实行政府预留水权的有偿配置,激活和培育水权交易市场。以广东为例,水权试点实施以来,广东省已经将2030年用水总量控制指标分解下达到各市,而广州市已经因为用水总量指标不足,分别与惠州市、河源市开展了2次区域水权交易。在这种情况下,对于珠江三角洲水资源配置工程中深圳市和东莞市的用水总量控制指标缺口问题(分别为2.54亿立方米和0.41亿立方米),为了维护用水总量控制红线的权威性,同时也为了维护区域公平,广东省已经明确提出对于省政府预留的用水指标,需要实行有偿配置。 

  (二)水权管理方面 

  农业用水管理是当前水资源管理工作的薄弱环节。一些试点地区通过开展农业水权确权,对农业用水管理进行了探索。 

  19.在农业水权确权的同时,将农业用水管理纳入水资源管理范围。如江西高安市对于农村集体经济组织水权,在开展确权工作过程中,同步推进用水管理制度、用水奖励制度、用水处罚制度等。用水管理根据水资源使用权确权份额和年份水情情况制定全年和阶段性供水计划,实行计划供水、合理调配,由村用水协会负责,水行政主管部门给予引导。连续三年用水量低于权属水量的,除由村用水协会通报表彰和优先供水外,对区域内水利工程设施建设优先安排,并给予政策和资金支撑。凡不按计划用水者,由村用水协会作出停水、处罚或其他相关处理。 

  四、存在的薄弱环节和进一步深化改革的建议 

  受制于各种主客观原因,试点地区的水权改革尚存在一些薄弱环节,需要在试点期结束后进一步完善。 

  (一)存在的薄弱环节与问题 

  第一,水权确权难度大。在区域水权确认方面,不少跨省江河和省内跨区域河流水量分配尚未开展,区域用水总量控制指标和区域取用水权益尚未能完全落实到各水源。同时,多套区域指标之间需衔接,特别是区域用水总量控制指标与2012年以前批复的江河水量分配指标之间,尚需要做好有效衔接。在取用水户水权确权方面,一是不少地区的部分自备水源取用水户和自来水企业存在许可水量偏大或偏小的问题,且缺乏明确的许可水量复核机制,造成许可水量核定困难。对于一些用水总量已经超过或达到区域用水总量控制指标的地区,要增加许可水量,还面临着缺乏总量指标额度的难题。二是灌区水权确权困难,不少灌区在确权单元确定、确权水量核定、确权方式和流程等方面还存在着技术难题。 

  第二,水权交易市场尚不活跃。不少地方水权购买意愿不强和惜售现象并存,水权交易市场不活跃。从买方上看,由于缺乏刚性约束机制,一些缺水地区和企业仍存在“等靠要”观念,购买水权的意愿不强。从卖方上看,一些有富余指标和水权的地区或取用水户,对水权交易还存在各种担心,加上水权交易收益不高,激励不足,转让水权的意愿不强。同时,一些地方尚未建立高效的水权交易价格形成机制,制约了水权交易的开展。 

  第三,水权监管存在不足。一是水资源用途管制制度尚不健全,难以适应水权确权工作需要。特别是对于自来水企业,由于缺乏用途管制制度,自来水企业在办理取水许可证之后,容易形成供水冲动,如随意扩大对工业园区和工业企业供水等,进而导致监管处于缺失状态。二是计量设施滞后,难以为水权确权和交易提供支撑。 

  第四,法律法规存在制约。一是区域水权的法律依据尚不充分。对于区域用水总量控制指标,区域政府享有什么样的权利义务,尚缺乏相关法律规定,给区域水权确权和交易带来了困难。二是取水权的权利义务内容尚不够明确。虽然《物权法》明确取水权是一种用益物权,依法取得的取水权受法律保护,但《水法》是以取水许可制度为基础设置取水权的,而取水许可制度将公共供水单位和自备水源的企业都纳入管辖范围,这就使得取水许可与水权之间的关系存在着争议和困惑。三是灌区内用水户水权确权缺乏法律依据。党的十八届五中全会明确要求建立用水权初始分配制度,《国务院办公厅关于农业水价综合改革的意见》要求明确灌区内农业用水户的水权,目前不少水权试点地区正在以用水户协会或农户为单元开展农业水权确权,并将灌溉用水户水权交易作为一种交易类型。然而,用水权是一种什么权利?哪些主体拥有用水权?用水权人有哪些权利义务?诸如这些问题,目前法律尚无规定。四是政府有偿出让水权的法律依据不充分。虽然20182月水利部、国家发改委和财政部《关于水资源有偿使用制度改革的意见》涉及到了对政府投资节水回购的水资源以及回购取用水户节约的水资源可以有偿出让问题,但法律法规尚未作出明确规定,而且可出让的水权新莆京投注网站也需要进一步拓展。 

  (二)进一步深化水权改革的建议 

  第一,鼓励和引导各地大胆实践,进一步探索适合各地区情水情的水权改革路径和方式。此次全国水权试点主要侧重于现有法律法规框架下的水权确权、交易和监管,并没有有涉及到水权收储与处置、政府有偿出让水权等内容。按照新形势的改革要求,既要鼓励试点地区和其他有条件的地区依据现有法律规定进一步探索等多种类型的水权交易,积极培育水权交易平台,完善用途管制和水市场监管机制等;也要鼓励地方根据地方区情水情,进一步探索落实水资源所有权人的权益的方式,适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押等权能的途径,探索适合各地区情水情的水权改革路径和方式。 

  第二,推动取水许可管理改革,更好发挥取水许可在权属确认和保障方面的功能。现在的取水许可管理制度将水力发电企业、公共供水单位和自备水源的取用水户都纳入进来,而且存在证量偏大、层层发证等不规范问题,为了适应自然资源资产产权制度改革和水权制度建设的新形势要求,应当推动取水许可管理改革。重点是对纳入取水许可管理的各类主体的权利内容进行区分,对于“既取又用”,包括工业企业等自备水源取用水户的取水权,应当对取水许可证量进行科学核定,并开展动态管理,在此基础上,明确赋予取水权以物权属性;对于“只取不用”的公共供水单位的取水权,明确不具备物权属性,按照特许经营权进行管理。同时,要按照物权稳定性和明确性原则,科学研究设定取水权的权利期限和权利义务内容。 

  第三,适时推动出台国务院层面的水权改革引导意见,系统筹划水权水市场建设的顶层设计方案。开展水权改革,对现行取用水管理制度进行必要的调整和创新,是一项复杂的系统工程,只有更加重视“顶层设计”,加强总体规划,才能促进水权改革相关政策措施更加具有科学性、系统性、协调性,有效破除各种深层次体制机制障碍,为水权水市场建设创造更多有利条件。建议适时推动出台国务院层面的水权改革引导意见,既可以系统地对水权改革进行顶层设计,又可以为水权改革试点提供法律授权。 

  第四,积极推动水法和460号令修订,为水权水市场建设提供法律保障。当前水权试点中遇到的一个普遍问题是改革工作缺乏法律支撑。当务之急是启动《取水许可和水资源费征收管理条例》修订,修改重点是按照水权确权的要求,修改和完善取水许可证,明确取水权的期限以及具体的权利和义务;按照政府配置新增水权逐步引入市场机制的要求,逐步实行取水权有偿取得;按照水权交易的实践要求,扩大可交易水权的范围;按照权利保障的要求,加强用途管制,转变行政监管方式等。要适时启动修改《水法》,按照“物权法定原则”,在法律上明确水权的种类和内容,建立健全用水权初始分配制度。 

  第五,深化水权关键问题研究,进一步破解制约水权水市场建设的深层次问题。在政府机构改革、水利部职能优化和职能转变的新形势下,如何按照习总书记新时期治水方针以及全面强化水利管理等新要求,进一步深化水权水市场建设,还有很多亟待深入研究的问题。例如在水权试点结束之后,未来水权之路如何走;在机构改革之后,如何处理好取水许可管理和水资源确权登记的关系等等。为此,有必要深化水权关键问题研究,为水权水市场建设提供更为坚实的理论支撑和实践指引。 

编辑:    陈金木  王晓娟  郑国楠  王俊杰  新莆京投注网站:《中国水利》2018年第19期

微信

水利部发展
研究中心
微信

XML 地图 | Sitemap 地图