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李香云:完善水利行政审批后续监管机制对策探讨

2016-10-21 15:10

  新时期行政审批体制改革强调放、管、服并重,对取消、下放、调整及审批后的监督管理提出了诸多要求,强调要将工作重心从事前审批转向事中事后监管。然而,相对于多年来不断建立和完善的事前审批的规范化,行政审批后续监管的实施机制还比较薄弱,既存在着法律法规制度缺位、不完善等问题,也存在着长期以来重审批、轻监管影响下后续监管机制不健全的问题。目前保留下来的水利行政审批事项无疑是水利行政管理不容忽视的内容,如何创新机制、运用新的理念方法建立和健全合理有效的水利行政审批后监督管理机制需要探讨。从趋势上看,强化后续监管是行政审批体制改革的主要方向。 

  一、行政审批后续监管的内涵及特点 

  (一)后续监管的内涵 

  文献资料表明,当前行政体制改革中的后续监管一词,较早出现在2002年发布的《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》中,要求认真做好有关工作的后续监管和衔接,防止出现管理脱节。这里的后续监管指向取消的行政审批项目,主要是对取消和调整的行政审批项目加强后续监管,避免出现失控。随着行政审批改革力度的加大,在不断取消行政审批项目的基础上,也下放和转移不少审批项目,2012年的《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》,要求做好第六批取消和调整行政审批项目后续监管和衔接工作,这里的后续监管工作拓展到下放的审批项目。本届政府在精简审批、放管结合、优化服务改革进程中,提出简政放权后要加强事中事后监管,要求对保留下的审批项目要管得住、管得好,按照法律法规赋予的监管职责,加强审批、核准、备案项目的后续监管;新发布的《法治政府建设实施纲要(20152020年)》明确提出在宽准入之后要加强事中事后监管、创新监管模式等任务。 

  后续监管,或事中事后监管,在近十多年来行政审批体制改革中赋予了丰富的阶段性内涵:既有对取消行政审批项目的后续监管,也有审批权限调整和下放的行政审批项目的后续监管,还包括保留下的行政审批事项的后续监管。它是指行政机关以法律法规为依据,创新机制、运用新的理念方法建立健全监督制度,通过核查有关材料、现场调查、抽查、专项执法检查、双随机检查2互联网+”等方式,核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况,履行监督责任。 

  本文只对后者进行探讨。 

  (二)后续监管的主要特点 

  1、特点一:监管对象分散 

  行政审批体制改革前,行政审批是分部门、分地区分散办理,纵向则按权限分级审批,为解决多头审批等弊端,地方政府首先开始建立了行政审批中心,中央层面也实现了横向联通,行政审批实现了从分散到集中办理。与之相反,审批后的监管,行政部门则要面对碎片化的项目。倘若有效和高效的监管方式不能跟上,就很有可能给社会和生态环境带来危险,并有可能产生重大损失和社会和生态环境后果。 

  2、特点二:侧重于过程管理 

  行政审批是应对市场失灵和社会自律不足的事前管理手段,在预防危险、保障安全、分配稀缺资源等方面具有重要作用。而后续监管,是事中事后管理手段,主要是核查被许可人是否按照批复的条件和方案落实和实施,重点在于过程监控。 

  然而,由于审批项目各不相同,不少审批项目施工期、运行期时间长,有限的监管资源与大量的监管对象之间的矛盾突出,全部、全程、全方位监管既不客观也不现实,这是后续监管需要解决的主要难点。 

  3、特点三:核心是被许可人的守法自律 

  一方面,行政机关无力担负起被许可人活动完全符合行政许可内容的责任;另一方面,也无法单靠政府力量来实现对审批项目全方位、全过程监管。因此,被许可人是否按法律法规要求从事行政许可事项活动、全面落实审批时批复的实施方案,只能是被许可人来实行,政府只是督促者、警告者、观察者,而不是主体责任的替代者,因此,被许可人守法守规在整个许可活动过程中极其重要。审批后的监管,应把监管的行政目标与被许可人的信誉机制相结合,激发被许可人守法的动力。 

  事前预防事后监管转变,是实现对从审批到监管全流程的管理,这需要创新机制,运用新的理念方法进行监管,提高监管的效率和效能。 

  二、后续监管的主要问题分析 

  目前,大部分水利审批项目的后续监管体制、机制还不健全,监管缺失、监管滞后、监管技能不足等现状不能说不存在,总体上看,审批后监督管理主要存在以下三个方面的问题。 

  (一)监管体制问题 

  明确监管中各利益相关方职责是监管体制中最核心的问题,也是开展后续监管的重要前提。行政审批体制改革10多年来,不少审批项目的后续监管职责履行问题未有实质性进展,这是导致审批后监管薄弱、主动监管不足等现状问题的主要原因之一。 

  国务院近期提出了谁审批、谁监管,谁主管、谁监管的监管主体界定原则3,强调审批机关对保留的审批项目必须履行监管职责;水利部出台的文件进一步确认了谁审批、谁监管与属地管理的原则。从字面上,谁审批、谁监管是指依法享有审批许可权的行政主体,对其实施的行政审批事项进行事中事后监督管理;谁主管、谁监管是指依法享有行政管理权的行政主体,对其主管事项进行事中事后监督管理。这一原则的实行,在于切实贯彻行政法治原则。在监管责任主体方面,核心是明确第二个的问题。《行政许可法》《水行政许可实施办法》规定了行政许可实施机关对其审批的事项履行监督检查责任。一方面,水利审批项目也存在着谁审批、谁监管中前后的不一致的情况,如水土保持方案审批项目,《水土保持法》规定了水利部审批的项目由所在地流域机构履行监管职责。另一方面,虽然不少针对审批项目开展的监管行动还没有常态化,实践中一些地方执法部门在执法检查中承担了一部分的后续监管工作,如《水法》《防洪法》等常态化执法检查等。就审批项目本身而言,项目的审批主体、监管主体与执法主体间的职责界定以及审批与监管的法律责任还不明确。 

  (二)监管制度问题 

  监管制度是规范监督检查的行动方案和办事规程。2003年颁布的《行政许可法》明确了审批后的监督管理制度。改革10多年来,相比于审批前置管理制度完善程度,后续监管制度则较为薄弱,不少审批项目的后续监管要求既缺少上位法的规定,也没有建立相应后续监管制度。有法律依据的审批项目,实践中通常的做法多是将执法检查与审批后监督管理合在一起,这类审批项目也多采用的是实地调查法。审批后监管制度的薄弱是导致审批后监管没有常态化的原因之一。 

  早在2001年,国务院就提出了行政审批机关应当建立行之有效的监管制度,要求对保留的审批事项,法律、法规、规章和其他规范性文件有明确监管措施的,要按规定实行;没有明确规定监管措施的,应当制定并严格落实监管措施2012年以来,国务院出台的一系列政策文件基本明确审批后监管制度框架。在此基础上,按照水利行政审批项目的性质、特点和功能,建立、创新和完善后续监管制度,为监管常态化提供制度平台。 

  (三)监管方法问题 

  后续监管是一种过程监管。理论上,如同审批项目逐一而为,审批后的项目也应逐一全方位、全过程监管,以及时发现和纠正违规和不当行为。然而,尽管这种方式既不可能也不现实,但不会因难以监管(缺位、不到位、方式不当等)而导致项目产生严重后果特别是有可能是灾难性的后果免责。因此,合理确定审批后监管主要内容和介入环节十分关键。 

  《行政许可法》等法律明确了后续监管的主要方法如核查材料、实地检查等方式,这也是当前《水法》《水土保持法》监督执法中最常用的做法。根据审批项目后续监管的难点,需要在审批环节就要充分考虑审批项目的性质和功能,厘清项目实施中的各种行为的特征,对有可能造成重大或较大影响、后果的环节进行评估并形成可实行的监管标准,加以重点管控,明确事中事后监管的方法,如互联网+”双随机法、自检法、信用法等,防止主要节点把控不严而导致重大事故发生。审批部门提出后续监管要素和重要标准指标后,还可提供可供被许可人自行选择的后续监管方式,辅之不定期双随机法等方法,激发被许可人守法自律机制,使行政审批后的监管管理内容成为诚实、自律、守信、互信的社会信用体系的组成部分。 

  三、建立和完善后续监管机制对策 

  后续监管的难点与动力都在于监管机制的建立和创新。为推进后续监管规范化、程序化,国务院2014年、2015年、2016年出台有关后续监管的文件,明确了依法监管、公正透明、权责一致、社会共治等原则,提出了综合监管、双随机抽查、互联网+监管、信用监管、协同监管等方法,是建立和完善水利审批项目后续监管机制的重要依据。 

  (一)从行政审批角度,进一步完善许可决定内容 

  许可决定内容是监管的重要依据,按照依法监管和监管新方法等要求,应进一步完善批文中有关后续监管的要求。在水行政审批的批复文件中,不仅要明确后续监管主体和监管责任,还应明确不同时段、不同阶段的重点监督要点和监管方法(预先告知被许可人后续监管各类监管措施,并供被许可人选择)。 

  (二)从被许可人角度,完善后续监管机制 

  被许可人是否按法律法规要求从事行政许可事项活动是后续监管的重要内容,因此,需要进一步激发被许可人自律性,从被许可人角度,完善审批后的监管机制。主要内容有:(1)相对人的自律:告知被许可人审批后续监管的有关要求,要求被许可人做出信用承诺,对落实审批方案及违约责任做出书面承诺。(2)守信激励:参照国家有关诚信激励机制和绿色信用制度,对守法诚信的企业免除后续验收手续,对符合一定条件的诚信企业,在日常检查、专项检查中优化检查频次,在办理行政许可过程中,可根据实际情况实施绿色通道容缺受理等便利服务措施,通过多种措施和方法,激励企业遵纪守法的能动性。(3)对发生整改的项目,要加强监督检查,重点监管。(4)对失信者实施严格惩戒,出现重大异常信用记录且未按规定整改的项目单位,在有关信用信息系统平台向社会公布并纳入黑名单,起到惩戒的作用。(5)对不能整改的项目或已造成严重损害、形成恶劣影响的项目,要依法追究相关责任人责任。 

  (三)从监管体制角度,解决好谁监管的问题 

  按照谁审批、谁监管权责一致要求的原则,审批部门是责无旁贷的后续监管主体,必须要强化审批主体的监管责任。审批部门一是建立责任清单,明确监督职责范围、管理流程、监督方式等,并向社会公开;二是要制定年度后续监管计划和方案,并引导和督导属地部门加强后续监管。此外,除了在批复文件中明确后续监管主体和监管责任外,审批部门项目所在地方水行政主管负有属地管理责任,要加强日常监督检查。 

  随着行政执法体制改革的深入,可以预计,审批和监管的适当分离也将成为一种监管方式,执法机构或相关部门将承担越来越多的后续监管任务。在这种情形下,就需要明晰包括审批部门、法律规定的监管部门、属地部门、执法部门、被许可人以及社会参与方等利益相关方职责,建立起符合行政审批体制改革要求的监管体制。 

  (四)从监管方法角度,建立多样化过程监管方式 

  一方面,国务院目前已提出了互联网+监管、随机抽查、告知承诺、举报奖励等多种监管方法,水利部也提出了在线监管、项目稽察、专项治理、执法检查、督促整改、查办案件、行政问责、守信激励和失信惩戒机制等多种手段,大大完善了责任主体常态化的监督检查工作机制。另一方面,相对数量多、分布广的审批项目,审批部门、属地部门的监管力量显著不足,难以有效应对,还可以引入第三方机构参与重点领域、重点项目监管,促进政府监管和社会参与有机结合,依靠市场机制保障公共利益,相较于传统的监管模式,可以使监管更为专业化和常态化。 

  (五)从监管制度角度,制定并严格落实监管措施 

  按照国务院提出的有关加强后续监管政策要求和办法,根据监管项目实际情况,及时建立、补充、修订、完善相关规范性文件,明确监督管理内容和方法,明确审批事项所对应内容的监督检查的方式、监督检查的周期及频率、监督检查的程序、检查人员的责任以及企业诚信激励机制等,建立起细致完备、切实可行的后续监管制度。 

  四、主要建议 

  (一)后续监管要与法治同行,加快法律法规制度建设 

  法律的权威在于实施,法律的生命力也在于实施。新时期行政审批体制改革要求运用法治思维和法治方式开展履行监管职能。为了尽快实现公开、规范、透明的依法监管,依据《行政许可法》《水法》《防洪法》《水土保持法》等法律以及《法治政府建设实施纲要(20152020年)》等法规性文件,加强和加快法律制度建设,修订《水法》《防洪法》《水土保持法》《水文条例》等法律法规,补充、完善行政审批后续监管方面的内容,进一步明确监管原则、监管职责权限和内容,完善监管方法、内容的规定,按照法律制度要求,处理好监管措施、行政处罚和加大经济成本的关系,强化检查结果的法律化手段,严厉打击各种违法违规活动,提高违法和失信成本,增加法律的有效性和威慑力,着力建设法治化监管环境。 

  (二)积极引入和创新监管新方法 

  为提高后续监管水平和监管效率,根据审批项目特点和监管需要,积极引入和创新监管新方法。如适宜互联网+”核查的就可以采取互联网核查方式;对一些面状项目、线状项目,可探索无人机检查方式,即客观又便利。目前,国家积极推广政府购买服务,也可引入到后续监管中。 

  (三)发挥社会力量和作用 

  引导社会力量广泛参与监督管理,鼓励社会公众通过互联网、举报电话、投诉信箱等渠道反映有关等问题,形成监管合力。健全公众参与监督的奖励机制,充分发挥公众和舆论的监督作用。建立和完善有奖举报制度,依法为举报人保密。强化舆论监督,曝光典型案件,震慑违法犯罪行为,提高公众认知和防范能力。 

  编辑:李香云  新蒲京娱乐场777:《中国水利》2016年第18期 

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