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陈金木:强化地方法律法规保障 促进农村饮水安全可持续发展

2016-08-22 10:55

    2005-2015年,农村饮水安全工程共建设2326处区域水质检测中心,解决了5.26亿农村居民和4700多万农村学校师生的饮水安全问题,农村饮水安全工程建设成效显著,是国家重大惠民工程中最受欢迎的工程之一。

  保障农村饮水安全涉及水源、供水、用水、排水等多个环节以及政府、供水单位、用水户、社会公众等多个主体,不仅需要加大投入以打造坚实的工程基础,更需要加强立法以提供健全的制度支撑。近年来,浙江、安徽、陕西、山东等多个省份率先制定了与农村饮水安全有关的法规规章,为农村饮水安全提供了有力保障,也为全国推进相关法规建设积累了重要经验。

  一、地方农村饮水安全立法现状

  目前,我国地方农村饮水安全立法模式主要有三种:

  一是单独就农村饮用水或农村供水进行立法,如新疆、内蒙、宁夏等重点围绕农村饮水安全工程进行立法,分别出台了《新疆维吾尔自治区农村饮水工程管理办法》(新疆维吾尔自治区人民政府令第144号)、《内蒙古自治区农村牧区饮用水供水条例》(内蒙古自治区第十一届人大常委会公告第21号)、《宁夏回族自治区农村饮水安全工程管理办法》(宁夏回族自治区人民政府令第69号);浙江、湖北、甘肃等围绕农村供水进行立法,分别出台了《浙江省农村供水管理办法》(浙江省人民政府令第304号)、《湖北省农村供水管理办法》(湖北省人民政府令第360号)、《甘肃省农村饮用水供水管理条例》(甘肃省人大常委会公告第26号);山东省围绕农村公共供水管理进行立法,出台了《山东省农村公共供水管理办法》(山东省人民政府令第212号);四川省围绕村镇供水进行立法,出台了《四川省村镇供水条例》(四川省十二届人大常委会公告第8号)。考虑到这些省(自治区)还依据国务院《城市供水条例》,制定了各自的城市供水法规或规章,可以将此种立法模式称为“城乡供水分别立法”模式。

  二是对城乡供水用水管理合并规定,如陕西省出台了《陕西省城乡供水用水条例》(陕西省第十一届人大常委会公告第5号),江苏省出台了《江苏省城乡供水管理条例》(江苏省人民代表大会常务委员会公告第74号),可称为“城乡供水合并立法”模式。

  三是对农田水利、农村饮水安全、农村节水等农村水利管理合并规定,主要是吉林、辽宁所出台的《吉林省农村水利管理条例》(吉林省第十二届人大常委会公告第20号)、《辽宁省农村水利工程管理办法》(辽宁省人民政府令第271号),可称为“农村水利综合立法”模式。

  二、农村饮水安全立法的亮点和经验

  各地在农村饮水安全立法过程中,注重解决当前农村饮水安全保障中存在的突出问题,取得了不少亮点和经验。

  (一)明确农村供水管理主体,理顺供水管理体制

  农村供水管理不仅包括工程建设与管理,而且包括对供水单位的行业管理和对社会公众的社会管理。按照依法行政的要求,供水管理的主体及其职责需要具备明确的法规依据。同时,农村供水管理涉及水行政、卫生、环境保护等部门,部门间的职责划分也需要在制度上予以理顺。对此,各地在农村饮水安全立法中,注重明确农村供水管理主体,较好理顺了供水管理体制。

  第一,明确水行政主管部门主管农村供水。新疆、内蒙等规定水行政主管部门负责农村饮水工程管理的引导和监督工作;安徽、宁夏规定水行政主管部门是农村饮水安全工程的行业主管部门,负责农村饮水安全工程的行业管理和业务引导。山东、湖北、四川除了规定水行政主管部门负责农村供水的建设和管理之外,进一步规定具体工作由其所属的农村供水管理机构承担。

  第二,明确水行政主管部门对农村供水的行业管理和社会管理职责。包括编制农村供水发展规划,对农村供水用水行为实施监管,并在法律责任章节规定水行政主管部门的行政处罚权等。

  第三,明确各相关部门职责分工,确立部门协调配合的工作机制。各省普遍规定发展改革、财政、卫生、国土资源、环境保护等有关部门按照各自的职责范围,负责农村供水管理的相关工作等。陕西、江苏还进一步明确水行政和建设行政主管部门负责各自职责权限范围内供水用水的管理工作。

  (二)明确农村供水的公益属性和扶持措施,理顺政府与市场关系

  将农村供水确定为公益性还是经营性,直接影响到立法中对政府与市场关系的不同定位。将农村供水定位为公益性,意味着政府需采取各种扶持措施,保障农村供水公益性功能的发挥;定位为经营性,则主要依靠运用市场机制解决农村饮水安全。一些省份率先对此进行突破,明确规定了农村供水的公益属性和相关扶持措施,较好理顺了政府与市场的关系。

  第一,明确规定农村供水具有公益属性。如安徽、浙江、四川明确规定农村饮水安全工程或供水工程属于公益性基础设施。湖北进一步规定农村供水工程是农村重要的公益性基础设施,是农村公共卫生体系的重要组成部分。

  第二,明确规定政府对农村供水的鼓励和扶持措施。如安徽专门设置了“扶持措施”一章,对农村饮水安全工程用地、用电、税收优惠以及运行维护经费新蒲京娱乐场777进行了专门规定。湖北用单独一个条款,除了规定用地、用电、税收优惠、运行维护等扶持措施之外,还规定了农村供水工程向农村居民提供生活用水的,实际水量经当地水行政主管部门核实后的取水,依法免征水资源费。

  第三,在强调政府职责的同时,也注重在工程建设和运行中引入市场机制。在建设投入方面,多数省份规定了鼓励企业和社会资金投入;在工程运行方面,规定了供用水应当签定合同,用水需交纳水费等。四川还率先运用市场化改革思路,创新规定了“县级以上地方人民政府可以通过购买公共服务等方式实施村镇供水具体管理服务工作”,为农村供水运行提供了新的思路。

  (三)明确规划、投入和建设程序等制度,确保农村供水工程“建得成”

  供水工程建设是保障农村饮水安全的前提,也是各地农村饮水安全立法的重点之一。陕西、山东等10个省份设置了“规划与建设”一章,对农村供水工程的建设管理进行规定。考虑到国家已有比较完善的水利建设管理制度,各地重点围绕规划、投入和建设程序等关键环节,结合农村供水的特殊性进行立法。

  第一,确立规划在农村供水工程建设中的龙头地位。要求制定农村水利总体规划、城乡供水发展规划、农村公共供水发展规划等。并对规划编制程序和规划的法律效力进行了明确规定。

  第二,构建政府和社会共同投入农村供水的机制。如山东规定“农村公共供水工程采取政府投资、群众筹资筹劳和社会投资相结合的方式进行建设。鼓励单位和个人投资农村公共供水事业”。宁夏明确规定“农村饮水安全工程建设以各级财政投入为主,鼓励单位和个人投资、捐资建设和经营农村饮水安全工程”。

  第三,规定适合农村供水工程的建设程序。一些省份对单村供水工程或分散供水工程规定了灵活的建设程序。如浙江规定“单村供水工程的施工,可以在专业技术人员引导下由村民委员会组织实施”。宁夏规定“泉水改造、水窖、土圆井、屋檐集水等分散供水工程,采用村民自建、自管的方式组织工程建设”。

  (四)明确产权、水价和维修养护等制度,确保农村供水工程“管得好”

  伴随着农村饮水安全大规模投入,如何在制度上建立工程长效运行机制,确保农村供水工程不仅“建得成”,而且“管得好,长受益”,成为农村饮水安全工作的重中之重。各地农村饮水安全立法中,除了对农村供水单位的规范运行、供用水合同等供水用水行为进行规定外,重点围绕工程产权、水价、维修养护等关键环节进行立法,为工程长效运行提供了重要保障。

  第一,明确供水工程产权,解决工程管理主体问题。明晰产权是明确管理主体的关键。对于农村供水工程产权,尤其是政府补助建设的供水工程产权如何明晰,目前虽然有一些政策规定,但缺乏明确的法律依据。对此,山东、内蒙等省份,大体上按照“谁投资、谁所有”“政府补助给谁、归谁所有”的原则,明确规定农村供水工程产权归属;并按照“所有权经营权分离”“所有者确定管理者”的原则,规定了工程的管理主体。

  第二,建立供水工程水价制度,弥补工程运行成本。合理的供水水价是解决工程运行成本的关键。各地大多按照补偿成本、合理收益、公平负担的原则,实行农村居民生活用水和工业生产用水分类计价,生活用水按照保本微利的原则核定,生产用水按照成本加合理利润的原则核定。一些省份还规定农村供水实行基本水价和计量水价相结合的两部制水价制度,如湖北、宁夏等。多数省份还规定了供水价格低于合理成本时的政府补贴制度。如四川规定“村镇供水水价不能弥补供水成本的,县级人民政府给予适当补贴。供水单位应当对生活特殊困难农村居民在供水价格上给予一定优惠,县级人民政府给予适当补助。”新疆、陕西、山东、湖北、宁夏等也有类似规定。

  第三,确立农村供水工程维修养护制度,保障工程长效运行。一些省份针对农村供水水价达不到工程全成本,在水费中没有计提大修和折旧费的问题,规定了农村供水工程运行维护专项资金制度。如浙江规定“设区的市、县(市、区)人民政府应当根据需要,设立农村供水工程维修养护资金,专项用于农村供水工程运行、维修和养护的补贴”。安徽规定“县级人民政府负责落实农村饮水安全工程运行维护专项经费。运行维护专项经费主要新蒲京娱乐场777:市、县级财政预算安排资金,通过承包、租赁等方式转让工程经营权的所得收益等”。

  (五)明确水源保护、水质保障等制度,保障供水水质安全

  农村供水水质是目前农村饮水安全工作的薄弱环节,也是各地农村饮水安全立法的重要内容。江苏、湖北、四川等7省设置“水源与水质”专章,对水源保护与水质保障进行了规定。

  第一,建立适合农村实际的水源保护制度。一是针对农村供水水源点多、分散、规模较小的特点,在《水污染防治法》中规定的饮用水水源保护区基础上,进一步规定了农村供水水源保护区制度。如山东、安徽、浙江规定县级以上人民政府应当划定本行政区域内的农村公共供水水源保护区。二是规定供水单位对供水水源的管理和保护义务。如山东规定供水单位应当加强对供水水源工程设施的管理和保护,定期进行检测、维修、养护并建档登记,确保水源工程设施正常运行。三是规定了应急备用水源制度。如四川规定设计日供水量一千立方米以上的村镇集中供水工程,应当配置应急备用水源。

  第二,建立严格的水质保障制度。一是明确供水单位的水质保障义务。包括水质检测、设置水净化消毒设施、使用符合国家标准的供水安全产品和消毒产品等。如湖北规定供水单位应建立健全水质检测制度,对水源水、出厂水、管网水、用户终端水等进行水质检测,定期向县级人民政府水行政主管部门和卫生行政主管部门报告检测结果。尚不具备水质检测能力的供水单位,应当委托具有相应资质的机构定期进行检测。二是明确卫生、水行政等有关主管部门的水质监测职责。如安徽、湖北、宁夏等省规定环境保护、卫生和水行政主管部门应按照职责分工,定期组织有关监测机构对水源地、出厂水质、管网末梢水质进行化验、检测,并公布结果,水质化验、检测所需费用由本级财政承担。四川还规定县级以上地方人民政府水行政主管部门应当建立供水水质监测中心,加强村镇供水水质监测,并定期发布村镇集中供水水质情况。

  (六)明确农村供水设施保护制度,保障供水设施安全

  农村供水设施保护是农村供水社会管理的重要内容,也是保障供水设施安全的重点。陕西、江苏等7省设置“设施管理与保护”或“安全管理”章节,规定了农村供水设施保护制度。

  第一,划定农村供水设施安全保护范围或控制范围,并对保护或控制范围内社会公众的禁止行为作出明确规定。如山东规定“县级人民政府水行政主管部门应当会同有关部门划定供水主管道和其他供水设施安全保护范围,经本级人民政府批准后公布。供水单位应当在安全保护范围内设置警示标志”。并规定在该保护范围内,禁止挖坑、取土、挖沙、爆破等危害供水设施安全的行为。安徽、新疆、浙江等也有类似规定。

  第二,明确社会公众和用水户对供水设施的保护义务。如不得擅自改装、迁移、拆除或者损坏农村饮水安全工程供水设施,禁止生产或者使用有毒有害物质的单位和个人将生产、使用的用水管网与农村饮水安全工程供水管网直接连接等。

  三、对推进中央农村饮水安全立法的启示

  加强立法是持续解决农村饮水安全问题的重要保障。近年来社会各界,尤其是全国人大代表、政协委员每年在“两会”提案中都多次提出应当制定农村饮水安全方面的行政法规,或围绕饮用水安全问题出台专门的法律。水利部也在组织开展农村饮水安全相关立法前期研究。对推进中央农村饮水安全立法来说,地方农村饮水安全立法具有以下启示。

  (一)加快立法进度,推动农村饮水安全由政策主导转变为法制主导

  与城市供水早在1994年就由国务院制定《城市供水条例》不同,目前农村饮水安全主要依靠水利部、发展改革委等发布的政策文件,相关工作基本还是“政策主导型”,法规建设滞后。按照十八届四中全会精神,尚需国务院出台行政法规,推动农村饮水安全工作由政策主导转变为法制主导。

  从保障饮水安全的需要上看,推动国务院出台行政法规极为重要和迫切。一是农村供水资产亟须法规加以明确。截至2015年底,全国累计投入农村供水超过4000亿元,其中中央投入近2000亿元,兴建了大量供水设施,这些设施和资产怎么管理,亟须通过国务院法规加以明确。二是中央与地方职责以及部门职责亟须法规加以界定。在农村饮水安全工程建设上,目前中央政府承担了主要投入,水利部门成为第一责任主体;但对于工程建成后的运行问题,如何划分中央和地方职责,水行政、卫生、环保等部门承担什么管理职责,亟须法规依据。三是农村供水工程的长效运行亟须法规保障,尤其是农村饮水安全薄弱环节的水源保护和水质保障问题以及工程运行关键的供水水价和维修养护问题,亟须在法规上确立适合农村特点的制度。四是农村供水事业的长期健康发展亟须法规支撑。从长远上看,农村供水工作具有长期性和阶段性,在2015年底前基本解决农村饮水安全问题之后,还面临着全面提高农村自来水普及率、全面推进农村排水和污水处理等工作,有必要尽快加强立法,构建统筹农村水源、供水、用水、排水等各环节的建设和管理制度,为农村供水事业发展提供法规支撑。

  (二)从立法实际出发,选取合适的农村饮水安全立法模式

  从国务院制定行政法规的实际出发,参照地方农村饮水安全立法经验,中央开展农村饮水安全立法有两种模式可供选择。

  第一种是“城乡供水分别立法”模式,推动制定《农村饮水安全保障条例》或《农村供水条例》。该模式的优点是可以充分考虑城市供水与农村供水的差异,实行差别化立法;缺点是对城乡供水分别立法,立法资源可能存在不足,而且与城乡基本公共服务均等化的立法趋势不太吻合,难度很大。

  第二种是“城乡供水合并立法”模式,在原《城市供水条例》的基础上,推动制定统一的《城乡供水条例》。该模式的优点是可以对城乡供水的共性问题一并规定,利于节省立法资源;缺点是难以充分考虑农村饮水安全的特殊性。毕竟广大农村地形复杂,人口分散,供水工程建设不仅起步慢,而且点多、线长、面广、分散,规模普遍偏小,工程运行成本高昂,用水户承受能力普遍偏低,无法单纯依靠市场机制进行运营管理。这与城市供水的规模化建设、专业化管理、市场化经营存在本质上的差别,也决定了农村供水制度建设与城市供水存在着很大差异。

  基于上述分析,中央农村饮水安全立法可以考虑两手准备。一方面,继续组织研究制定《农村饮水安全保障条例》或《农村供水条例》,系统地提出适合农村饮水安全保障工作的管理制度体系。另一方面,在合适的时机,推动由国务院法制办牵头制定《城乡供水条例》,并尽可能将农村饮水安全制度体系研究成果纳入《城乡供水条例》之中。

  (三)从农村实际出发,构建农村饮水安全保障的制度体系

  无论是采用哪种立法模式,在与农村饮水安全相关的行政法规中,都应当从农村实际出发,构建农村饮水安全保障的制度体系。从国务院行政法规制定角度上看,参照地方立法经验,重点是统筹农村水源、供水、用水、排水等各环节,确立以下制度:一是界定中央与地方职责以及部门职责,明确地方政府对农村饮水安全负总责;明确水行政主管部门主管农村供水排水工作以及对农村供水排水的行业管理和社会管理职责,理顺城乡供水排水管理体制。二是明确农村供水、排水的公益属性和扶持措施,理顺政府与市场关系。三是健全规划、投入和建设程序等建设管理制度,确保工程建得成。四是明晰工程产权,加强工程资产管理。五是建立两部制水价、维修养护基金等运行管理制度,确保工程管得好。六是明确水源保护、水质保障等制度,保障供水水质安全。七是明确农村供水排水设施保护制度,保障设施安全。

  编辑:陈金木 新蒲京娱乐场777:《中国水利报》2016年8月11日第五版

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