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陈金木:厘清改革的着力点,建立完善落地机制

2016-06-17 11:19

  河湖管理与水利工程管理体制改革(以下简称两项改革)是深化水利改革的两个重点领域。2002年国务院办公厅转发了国务院体改办《水利工程管理体制改革实施意见》,2013年以来水利部等部门印发了《关于深化小型水利工程管理体制改革的引导意见》《小型农田水利工程维修养护定额(试行)》《关于加强河湖管理工作的引导意见》等。总体上看,目前两项改革的路径比较清晰,改革任务和措施也比较明确,各地也积极推进两项改革,取得了积极成效。截至2015年底,全国大中型水管单位两项经费落实率为84.1%,其中公益性人员基本支出落实率为91.8%,公益性工程维修养护经费落实率为76.9%;全国小型水库管理体制改革工作基本完成,其他小型水利工程管理体制改革也取得阶段性成效。 

  但是,在改革推进的过程中,困难和问题不少,下一步推进河湖管理和水利工程管理体制改革,重点是做好以下工作: 

  一、以问题为导向,根据两项改革的特性,进一步厘清深化改革的着力点 

  江河湖泊是洪水的通道、水资源的载体、生态环境的重要组成部分,具有重要的资源功能和生态功能。对江河湖泊进行保护与管理,涉及防洪、取水、发电、养殖、采砂、旅游、航运、治污、岸线土地利用、涉河工程管理等事项,管理主体多元,利益关系复杂。当前一些河流水资源开发利用过度,围垦湖泊、挤占河道、侵占岸线、污染水体、滥采河砂等问题较为突出,损害了河湖功能,严重威胁着防洪安全、供水安全、生态安全。亟须按照有序实现河湖休养生息的精神,进一步强化河湖保护与管理。从河湖管理的特殊性出发,深化河湖保护与管理改革。 

  第一,从明确责任和加强监督入手,创新河湖管护体制机制。针对河湖保护与管理的综合性和复杂性,重点明确各级政府对河湖生命健康的主体责任,由地方各级政府牵头组织有关部门共同抓好河湖保护与管理。通过推行河长制”“湖长制等方式,由地方人民政府分管领导牵头担任重要江河湖泊的“河长”“湖长”,切实将河湖保护管理责任落实到具体人员。建立健全河长制绩效考核评价体系,将水清岸绿景美等作为考核评价指标,对各级政府以及河长、湖长进行评价考核。可进一步推广浙江、福建等地实施的百姓河长模式,引导和鼓励老百姓主动参与治水,及时有效地向政府部门反馈河湖信息,化解信息迟缓和监管失灵问题。 

  第二,强化河湖水域岸线空间用途管制,确保河湖按用途进行保护和适度开发利用。落实《生态文明体制改革总体方案》将用途管制扩大到所有自然生态空间的精神,强化水域岸线空间用途管制,并把用途管制作为河湖保护与管理的重要抓手。加快编制水域岸线利用与保护规划,建立健全河道规划治导线管理制度,抓紧划定河道规划治导线,并严格实行;要确定可以用于养殖业的水域和滩涂,并按照岸线功能属性,与水功能区划相衔接,将水域岸线按规划划分为保护区、保留区、限制开发区、开发利用区,严格分区管理。 

  第三,实行综合管理和专业管理相结合,建立部门间协作机制。水行政主管部门作为河道主管机关,要切实担负起河湖水域岸线的统一管理和监督工作,牵头建立部门协调机制,协调组织河湖水域岸线利用与保护工作;牵头组织编制河湖水域保护、岸线利用与保护总体规划,拟订有关技术标准等。国土、交通、林业、渔业等部门按照职能对河湖水域岸线进行专业管理。河湖管理、航运管理、渔业管理等管理单位,按照有关规定对河湖水域岸线实施具体的维护、运营、巡查、检查等。 

  水利工程是重要的基础设施,具有很强的公益性、基础性、战略性。当前水利工程管理面临的主要问题是大中型水利工程维修养护经费仍然不足,小微型水利工程管理主体缺位仍较严重,水利工程长效运行管理机制仍待健全。进一步深化水利工程管理体制改革,核心是坚持先建机制、再建工程,构建工程运行管理投入保障机制,并加快推进工程运行管理的专业化和市场化。 

  第一,坚持先建机制、再建工程,促进建管并重。当前我国正面临着新一轮大规模水利建设,迫切需要高度重视建管并重,否则,建得越多、浪费越大、包袱越重。为此,各项水利建设都应当坚持先建机制、再建工程。在工程规划中,除了明确建设内容及其资金新蒲京娱乐场777外,要更加突出机制建设内容,明确改革和管理的经费新蒲京娱乐场777,落实工程运行维护经费或明确运行维护经费渠道。在工程建成后,要强化运行管理,建立维修养护长效机制,确保工程“建得成、管得好、长受益”。 

  第二,进一步明确水利工程运行管理经费新蒲京娱乐场777渠道,健全工程管理投入保障机制。重点是尽快将“两费”落实到位。为此,需要进一步明确水利工程运行管理经费新蒲京娱乐场777渠道,参照中央水利建设基金的支出结构,各地在地方水利建设基金中争取切出30%左右的比例用于水利工程维修养护。完善中央财政对中西部地区、贫困地区公益性水利工程维修养护经费的补助政策。 

  第三,以落实小型水利工程管理主体为重点,推进水利工程管理的专业化。重点是通过以大带小、小小联合等方式,解决小型水利工程管理主体不明或管理能力不强问题。目前湖南省长沙县等地探索成立县级水利工程管理站,取得了积极成效,可加以推广。 

  第四,以管养分离为重点,推进水利工程运行管护的市场化。进一步推进管养分离,培育维修养护市场,引入竞争机制,推进水利工程维修养护的市场化和社会化。鉴于管养分离改革的复杂性,可考虑通过多个步骤,循序渐进加以推进。第一步是对水管单位人员实行分类管理。即将现有管护人员分成管理队伍和维修养护队伍,实行分类管理。第二步是对维修养护队伍进行企业化运作。如在水管单位内部成立维修养护企业,对维修养护队伍实行企业化管理。第三步是推动水管单位与养护企业脱钩。初期原有维修养护工作可通过委托形式给养护企业管理,保证划分出来的企业人员收入不降低。第四步是加强企业能力建设,鼓励企业积极开拓市场,待时机成熟时将企业完全推向市场,最终实现大中型水利工程的管养分离、市场化运作。同时,对于新建水利工程可以考虑只成立管理主体,维修养护业务则通过政府购买服务的形式,通过公开招标确定维修养护队伍。 

  在推进管养分离过程中,鼓励有条件的地区实行水利工程物业化管理。在这方面,浙江省温州市等地区已作出积极探索,取得了经验,可因地制宜加以推广。在温州市,工程管理单位通过招投标或政府采购、委托等方式选定工程物业管理企业,由工程管理单位与物业管理企业按照管理合同的约定,对投入运行的工程及其附属配套设施、设备进行运行操作、检查观测和维修养护。为落实物业管理经费,温州市明确水利建设基金的30%用于公益性工程运行维护管理,不足部分由当地财政预算安排。通过物业化管理,不仅实现了管养分离,而且精简了管理人员,减少了管理费用,提高了管理效率。如温州市西向排洪工程实行物业管理后,人员和管理经费比按照定额测算分别可降低30%40%左右。 

  第五,结合水利投融资机制创新,协同推进水利工程管理体制改革。水利工程管理体制与投融资机制密切相关,理应相互协调、统筹推进。在这方面,甘肃省以省水投企业为抓手深化投融资机制改革,在做强做大水投企业的同时,由水投企业与各市县的城乡水务项目合作,既加快了全省城乡水务体系建设,又创新了城乡水务工程建设与管理体制,值得其他地区借鉴。此外,吸引社会资本参与水利工程建设运营过程中,伴随着社会资本的进入,也将进一步推进水利工程建设和管理的市场化和规范化。 

  二、建立完善落地机制,推动各项改革措施落到实处 

  深化河湖管理和水利工程管理体制改革,更为重要的是建立和完善改革落地机制,确保已经出台的各项改革措施落到实处。 

  第一,完善改革督办督察与责任追究机制。完善督办协调、督察落实、责任追究等工作机制,对改革落实情况进行监督检查和跟踪分析,对工作落实不力的,启动追责机制。 

  第二,开展水利改革第三方评估。我国各地区情水情差异很大,水利改革政策出台后如何落实,需要第三方机构的评估、检查、督促和推动。可逐步将第三方评估作为推动水利改革落实的重要举措,由社会化专业力量作为第三方机构,对河湖管理和水利工程管理体制等改革措施进行客观、公正、独立的调查评估,为进一步推动政策落实提供支撑。同时,为保证第三方评估的实效,也要加强第三方评估制度体系建设,规范第三方评估流程,建立政策过程的全流程信息数据库,确保第三方评估工作顺利开展。 

  第三,加强改革经验宣传推广。通过召开重点改革资讯发布会和媒体通气会、组织专家解读等多种方式,加强水利改革政策文件的宣传,加大水利改革的社会影响力。同时还要注重及时宣传水利改革的典型案例、首创做法、有益探索和新鲜经验,并在条件具备的地区加以复制推广。 

  编辑: 陈金木  新蒲京娱乐场777:《中国水利报》2016年6月16日第八版  

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