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唐忠辉:关于基层水管员队伍建设的调研与思考

2016-05-17 15:15

  2013年出台的《水利部关于深化水利改革的引导意见》指出,必须大力推进基层水利服务体系建设,切实提高基层水利建设、管理与服务能力。近几年来,部分地区特别是经济发达地区在基层水利能力建设中创造性地发展了基层水管员(或称为管水员、水务员等)队伍,成为当地基层水利服务体系的重要组成部分,基层水利管理能力和服务水平得到提升。为进一步了解基层水管员队伍建设情况,大家对北京、辽宁、山东、浙江、广东等五省市基层水管员队伍建设情况进行了调研。在此基础上,对如何进一步加强基层水管员队伍建设进行了思考,并提出了相应的对策建议,以期为健全基层水利服务体系提供决策参考。

  一、基本情况

  (一)北京市

  北京市开展新农村建设以来,农村水务设施逐步完善,同时也暴露了大量设施在建设后闲置或运行效率低下的情况。为改变这一状况,2006年北京市水务局联合市发展改革委等部门发布了《关于建立本市农村水务建设与管理新机制的意见》,首次提出在农民用水户协会下设农村管水员。随后,有关部门编制实施了农村管水员队伍建设实施方案,出台了《北京市农村管水员专项补贴资金管理暂行办法》、《北京市选聘村级管水员考试办法》等。到2006年底,全市在125个农民用水户协会下成立了10800名管水员队伍。管水员队伍成立后,在农村水源保护、供水管理、水利设施维护等事务中,发挥了重要作用。

  (二)辽宁省

  近年来,随着经济社会的快速发展,辽宁省作为一个工业大省,水资源短缺、开发利用程度高等问题越发紧迫。为了破解“水”难题,辽宁省实行了一系列科学管理水资源的举措,村村都设水管员就是其中一项重要措施。2012年,辽宁省水利厅专门出台《辽宁省村级水管员管理引导意见(试行)》,对水管员的职责、选用条件、程序及管理考核等作了具体规定。按照政策,原则上每个行政村配置1名水管员,由乡镇水管站和村委会双重管理,以水管站管理为主。目前,全省1万多个村庄均设置了水管员。

  (三)山东省日照市岚山区

  日照市岚山区位于山东省南部。近年来,由于该区小型水利工程点多面广,情况复杂,经费投入明显不足,农村小型水利工程一直处于有人用,无人管的状态,设备丢失和工程破坏现象严重。为改变这一状况,岚山区在小型水库安全员的基础上,率先在全省探索建立了农村水管员制度。按照“公开报名、村两委推荐、乡镇确认、区县水利局备案”的推选程序,全区已落实农村水管员403人,解决了村级末端涉水事务管理缺位的问题。

  (四)浙江省金华市

  近年来,金华市农村水利设施管理人员缺失问题突出,现有的乡镇水管员多是身兼多职,主要从事乡镇政府的其他工作,水利管理仅是附带性质的工作,部分乡镇甚至没有水管员。大部分行政村又没有很好地落实水利设施管理人员,村里没人管,乡镇政府又鞭长莫及,大多农村水利设施处于“农民管不了,集体管不好,政府管不到”的“三不管”境地。为此,从2008年下半年开始,金华市水利局牵头在市本级(婺城、金东区和市经济开发区)探索组建农民水务员队伍,并制定了水务员队伍建设方案。目前,以行政村为单元,每个行政村配置1名农民水务员。市、区两级落实专项资金,对水务员予以补助。

  (五)广东省增城市

  自农村实行承包责任制以来,增城市村社投工投劳兴修水利越来越少,众多小型水利失修严重。为改变村管水利设施长期缺乏管护状态,从2008年起,增城市在拥有12条(个)行政村的朱村街推行建立农村水管员体制的试点。2009年,增城市水利工程管理体制改革完成后,政府采取“以钱养事,购买服务”的办法,在全市282条行政村正式设立了专职水管员。

  二、相关制度

  水管员队伍建设相关制度主要包括水管员职责、选用条件和程序、工作待遇、管理考核等方面。各地的制度既有相似之处,也存在差异。

  (一)主要职责方面

  各地在相关文件中均明确水管员的主要职责,职责范围大同小异。北京管水员的主要职责最初是4项,分别是机井管理、用水计量、水资源费征收和河道管护,后来增加到技术服务、工程隐患排查、配合执法等68小项。金华市将农民水务员定位为村里的“水官”,发挥宣传员、巡查员、协调员、疏导员、联防队员的作用。增城市对村级水管员的职责定位为“六员”:宣传员、巡查员、协调员、疏导员、联防员和气象信息员,有的村水管员还兼职防火抢险和村民疏散职责。

  (二)选用机制方面

  各地对水管员的选拔条件和程序都有较为明确的规定。北京市要求,管水员必须具有本村农业户口,年龄18-50周岁,身体健康,具有初中以上学问水平,具备基本的水务和计算机常识,热爱水务工作,村干部和护林员不能受聘为管水员。录用管水员要经过个人报名、村民代表大会推荐、区县组织统一考试、推荐审核批准候选人名单、公示候选人名单、培训上岗、与基层水务站签约等程序。辽宁省对年龄的上限要求与北京一样,但水管员实行专职制度,村委会班子成员、生态林管护人员、企业员工等有稳定收入的人员,不得兼任水管员。金华市规定,农民水务员必须为常年在家务农的25—60周岁男性农民,并且程序上更简便,符合条件的人员均可报名竞聘,由村“两委”推荐并张榜公示7天且无异议后,送乡镇(街道)审批,报区水务局备案。日照市岚山区的录用程序与金华类似。

  (三)工作待遇方面

  由于经济水平和工作任务等不同,各地对于水管员的待遇和福利也不一样。北京市农村管水员的补贴标准为每人每月500元,资金由北京市财政局在水资源费中的水源地保护专项资金中筹集。有的村每月额外补贴500~1000元。辽宁从省市两级财政中给水管员每年补贴1000元,并为水管员缴纳意外伤害保险。日照市岚山区由区财政给予每人每年1000元的补贴。金华市由市、区财政按照每人每年1000~1500元的标准发放补贴,年终考核为优秀的,再给予适当年终奖励。增城市由财政安排的补助标准是每人每年9600元,这在调研地区中是最高的。

  (四)管理考核方面

  各地对水管员规定了严格的纪律和考核要求。北京市对管水员的考核有三个层次,第一层次是农民用水户协会村分会或村委会的日常考核,主要负责管水员的出勤考核和职责考评等日常工作考核;第二层次是基层水务站对履职情况的月考核;第三层次是区县水务局会同区县有关部门每两年对管水员履行职责情况进行考核。辽宁省由村委会负责水管员出勤考核和职责考评,年度绩效考核由乡镇水利服务站会同村委会组织实施。日照市岚山区实行“两委”和群众代表民主评议、镇供水协会提出考核意见、镇政府审批的模式。金华市由村“两委”负责考评。严格的考核管理,保障了水管员履职行为的规范性。

  (五)能力建设方面

  各地采取多种措施加强水管员能力建设,提升其工作能力。北京市及其下属各区县编制了一系列培训教材,积极组织管水员进行岗前培训和上岗后的定期业务培训。各区县还通过实践演习、演讲比赛、征文活动、参与工程建设等多种方式,向管水员传授水务常识和管护技能等业务常识。日照市岚山区制定了定期培训、定期交流、座谈和定期参加镇内重大水利活动制度。增城市有的街道还为水管员的摩托车配备了广播器,及时把水情等信息通知到各家各户,提醒村民做好相关防御措施。

  三、存在的主要问题

  上述地区基层水管员队伍已经基本建成,队伍规范化水平逐步提高,服务能力逐步增强,但部分地区存在水管员定位不清晰、权责不平衡、聘用机制不完善等问题,亟待重视并加以解决。

  (一)水管员的性质定位不清晰

  北京、山东日照等地有关文件使用了“录用”“聘用”等词语,还规定了“签订聘用合同”“续聘”等条件和程序,表明双方存在劳动合同关系。而从实践来看,水管员与水务站或农民用水户协会等主体之间并无劳动关系,双方不存在工资、社会保障等劳动法规定的必备要素。所以相关文件的规定很容易产生误解,模糊了水管员的定位,不利于理顺水管员与相关主体的法律关系。

  (二)水管员的职责与能力不平衡

  从一些地方的实践来看,水管员的职责十分宽泛,涵盖了农村水务的方方面面。特别是水务设施检修、突发事件处置等技术性较强的职责,明显超出了一般水管员的能力范围。而另一方面,各地水管员的待遇普遍偏低,与农村水务繁重的工作量不相适应,也比农村护林员、保洁员等类似人员的补助标准偏低。在北京,护林员的补助最高达到每月750元,还享受人身意外伤害保险,这是水管员所没有的。一些地方规定,水管员在管护工作中如发生个人安全事故,由本人自行负责。水管员的业务能力整体不高,大多数农村的水管员缺乏必要的办公条件、或者管理装备。职责过重,而能力有限,对水管员的服务效果具有不利影响。

  (三)水管员的聘用机制不完善

  在聘用主体方面,存在乡镇水务站、农民用水户协会村分会与水管员签订协议的情形。从法律上来讲,水务站和农民用水户协会村分会均不宜作为签约主体。从聘用条件来看,一些地方规定水管员年龄上限是50周岁,这个年龄的人在农村既有经验又比较成熟,还相对较“年轻”。乡镇企业、“七站八所”等单位的工作人员能否成为兼职水管员,很多地方都没有规定,这是一个政策空白。另外,有的地方聘用程序过于复杂,在一定程度上增加了聘用成本。

  (四)水管员的管理考核不规范

  有的地方对水管员的考核程序过于复杂,农民用水户协会和村委会对水管员进行出勤考核和职责考评,基层水务站实行每月不定期考核,区县水行政主管部门会同有关部门每两年进行考核续聘。对水管员的考核方式也不尽合理,北京等地规定,水管员年度考核不合格就不予续聘。这种考核方式过于生硬,也不科学。水管员退出政策也不完善,很多地方都没有规定水管员违法犯罪或者身体原因不能胜任时的退出机制。

  四、对策建议

  为加强基层水管员队伍建设,提升基层水利管理能力,针对水管员队伍建设中存在的部分问题,提出以下对策建议。

  (一)明确委托服务关系

  首先需要进一步明确水管员与相关主体的法律关系。建议将水管员与水务站或者农民用水户协会(村分会)的关系界定为委托服务关系,前者为受托方,后者为委托方,委托内容为农村水利服务和管理相关工作。委托服务关系受合同法的规范,而不受劳动法和劳动合同法调整,这样可以避免产生最低工资标准、社会保障等相关问题。以此为基础,相关政策文件和实践操作中,建议将“聘用”改为“选用”,“管护责任书”改为“(委托)管护协议”,从而更符合法律规定,也可为政府通过委托方式向农民用水户协会等有关社会组织购买农村水利公共服务提供法理基础。

  (二)合理界定职责范围

  要综合考虑基层水务管理需求、水管员能力水平和政府财力保障程度等因素,科学划分水管员与其他主体的事权,合理界定水管员的具体职责。对于水利设施日常管理维护、水费代收、饮用水源巡查保护等主要职责,应当继续保留;对突发事件处置等职责,应当根据水管员的能力素质作相应调整;对于属于或适合水务站和其他主体承担的职责,应当移交给相关主体。省级水利部门可以制定统一适用于全省范围的水管员职责示范文本,供各地参照采用。各地结合本地实际,进一步明确和细化水管员的职责,并测算任务量、需要的水管员数量和经费额度。另外可根据管理需求,每3—5年对水管员职责和数量与农村水务工作的适应性进行一次评估。根据评估结果,相应调整水管员职责、人员规模和经费。

  (三)完善选用机制

  在签约主体方面,可以区分不同情形分别处理。在有农民用水户协会的地方,建议由协会与水管员签订管护协议,一则它作为社会团体能够独立承担相应法律责任,另外它对水管员进行业务引导和监督更为便捷。在没有建立农民用水户协会的地方,区县水行政主管部门可委托乡镇水管站或者水管单位签订管护协议。在选用条件方面,建议适当放宽年龄限制,可从50周岁放宽到55周岁或60周岁(男性),以扩大选人范围,充实水管员队伍。而一些农村特殊人员,如中小学教职员工、乡镇企业员工、“七站八所”工作人员等有长期稳定收入或者固定政府补助的人员,不宜担任水管员。在选用程序方面,可以简化水管员的选用程序,将推荐主体统一为村民代表大会,这样有利于发挥群众广泛监督的优势。水管员名单报乡镇水务站批准和公示即可,不必报区县水务局批准。着眼于农村水务管理的专业化,可以研究探索建立专职水管员制度。先期选择在财政条件较好、水务管理水平较高的部分地区进行专职水管员试点。专职水管员由区县水务部门统一招录,人员经费全额纳入财政预算。

  (四)规范管理考核

  在管理考核主体方面,建议主要由农民用水户协会或者乡镇水管站对水管员进行管理和考核,这样与选用程序尽量保持衔接,也更有利监督和评价水管员的工作。区县水行政主管部门尽量不参与对水管员的微观管理,而主要致力于完善水管员管理政策,并通过加强对农民用水户协会、乡镇水管站的引导和监管来维护农村水务管理秩序。在考核方式上,建议丰富考核方式,考核不合格的可以采取扣减一定比例补助、要求赔偿损失、重新履行职责等方式。还应当鼓励村民、用水户、人大代表等对水管员进行监督。另外,需要完善水管员退出机制,区分身体健康等无过错情形和违法犯罪等过错情形,设立不同的退出机制。建议建立水管员管理信息数据库,并完善相关信息管理制度。

  (五)增强履职保障能力

  首先,按照补助标准与职责任务相适应的原则,充分考虑当地经济社会发展水平,适当提高水管员的补助标准,保障有人干、愿意干。并建立补助标准动态调整机制,使补助标准随着工作任务量的增加而相应提高。补助经费主要由地方解决,中央可以通过一般转移支付或涉农经费对贫困地区给予适当补助。可以参考辽宁等地的做法,强制性要求为水管员购买人身意外伤害保险,增强其履职的安全保障。有条件的地方还可以为水管员配备必要的办公设施和管理装备。另外,建立水管员岗前培训和在职定期培训机制,结合水管员的职责和工作需要,拓展培训内容,加强专业实用技能培训,提高业务素质。

  编辑: 唐忠辉 罗琳 新蒲京娱乐场777:《中国水利》2016年第8期

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