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王一文:加快完善并推进非居民用水超计划(定额)累进加价制度

2016-04-12 17:00

  党的十八大、十八届三中全会明确提出,加快自然资源及其产品价格改革。《水法》规定对用水实行计量收费和超定额累进加价制度。《水污染防治行动计划》要求,2020年底前全面实行非居民用水超定额、超计划累进加价制度。本文对我国非居民用水超计划(定额)累进加价制度建设和实施的现状及存在的主要问题进行深入分析,提出进一步完善加价制度的有关建议。

    一、非居民用水超计划(定额)累进加价制度实施现状

    1、制度发布情况

  国家层面。1989年原建设部《城市节约用水管理规定》提出,“超计划用水必须缴纳超计划用水加价水费”,非居民用水超计划(定额)累进加价制度在探索中起步。2002年《水法》规定,对用水实行计量收费和超定额累进加价制度,确定了该项制度的法律地位。2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》强调,“超计划或者超定额取水的,对超计划或者超定额部分累进收取水资源费”,明确了超计划(定额)累进加价的载体。 

  省级层面。除西藏外,各省都出台了相关法规或政策性文件,建立了非居民用水超计划(定额)累进加价制度体系(见附表)。天津、吉林、内蒙古和河南等省(自治区、直辖市),由省级人民代表大会制定出台节约用水条例,江苏、广东等省,由省级人大常委会颁布水资源管理条例,北京、山东、甘肃、上海、河南、河北等省(直辖市),由省级人民政府制定出台相关管理办法,对加价制度的建设和实施提出要求。 

  市县层面。广东、江苏、山东、上海、北京、天津等经济发达省份的大部分市县都建立了非居民用水超计划(定额)累进加价制度,河南、河北、吉林、甘肃、内蒙古等省份,只有部分市县建立了非居民用水超计划(定额)累进加价制度。市县级政府主要通过制定出台政府规章、部门政策性文件对加价制度的建设和实施进行统一规范。如,山东省淄博市制定出台《淄博市节约用水办法》。

    2、制度实施的管理体制

    从管理主体看。主要分为两类:一是地方水行政主管部门或下属机构负责加价制度的实施,主要针对水资源费加价;二是地方城市节约用水管理部门负责实施,针对基本水价(或终端水价),即自来水水价实施加价。如,呼和浩特市水务局成立水资源管理局,扬州市城乡建设局成立城市供水节水管理办公室,分别负责加价水资源费和加价水价的收缴和使用管理。 

  从征收对象看。累进加价制度主要针对从自备水源和城市公共管网取水的非居民用水户。非居民用水户的用水类别主要包括城市工业用水、经营服务业用水和行政事业单位用水。 

  从管理程序看。主要管理环节包括用水计划下达、用水量核查、加价费测算、加价费收缴、加价费使用管理(见图1)。加价费收缴以催缴为主,部分地区,如上海市,加价制度主管部门和用水户签订银行托收协议,用水户签字认可超计划用水缴费单后,银行直接划拨加价费到财政账户。各地加价费一般采用财务统一票据或行政事业性收费票据进行征收。收缴的加价费一般作为非税收入直接进入本级财政账户,并全部留在本级,实行“收支两条线”管理。 

   

  1 非居民用水超计划(定额)累进加价费征收程序-以河北省为例 

    

     3、制度实施的运行机制

  一是加价载体。各地主要以水资源费和基本水价(或终端水价)为加价载体。吉林、内蒙古、山东、甘肃、广东、河南等省(自治区)规定,从自备水源或水利供水工程取水的非居民用水户,用水超计划(定额)后,对水资源费进行累进加价。北京、天津、上海、河北、江苏等省(直辖市)规定,不但对从自备水源或水利供水工程取水的非居民用水户,在用水超计划(定额)后,进行水资源费累进加价;而且对从公共管网取水的非居民用水户,在超计划(定额)用水后,对基本水价(或终端水价),即对自来水水费也实行累进加价。 

  二是加价标准。包括加价阶数和加价倍率。加价阶数一般划分为35级,各级的上下限略有差异。加价倍率,除北京市、天津市等个别省份倍率偏高外,其它省份在0.55倍。见表1 

  1 部分省份非居民用水超计划(定额)累进加价标准 

地区 

加价载体 

加价阶数 

(下线和上线) 

加价 

倍率 

天津市 

自来水费和水资源费 

510%40% 

110 

吉林省 

水资源费 

410%30% 

0.53.0 

内蒙古自治区 

水资源费 

420%60% 

14 

山东省 

水资源费 

310%30% 

13 

甘肃省 

水资源费 

310%50% 

13 

上海市 

自来水费和水资源费 

—— 

210 

江苏省 

自来水费和水资源费 

45%30% 

15 

北京市 

自来水费和水资源费 

320%40% 

115 

广东省 

水资源费 

410%30% 

13 

河南省 

水资源费 

410%30% 

14 

河北省 

自来水费和水资源费 

320%40% 

1.53 

    

  三是加价费的性质和用途。各地均把累进加价费定为行政事业性收费,作为政府非税收入纳入财政预算管理。加价费一般用于推进水资源节约工作,包括节水技术研发、推广,节水设施建设、水平衡测试补助,节水科研、培训、管理、宣传、奖励等。山东、甘肃、江苏等省的加价费还可用于水资源保护,水资源综合考察、调查评价、监测、规划,调水、补源、水源等重点水利设施建设。上海、河南等省(直辖市)的加价费还可用于自来水设施和管网、污水处理设施和管网建设。 

     4、制度实施的效果

  总体说,非居民用水超计划(定额)累进加价制度的实施,有力促进了计划用水管理工作的严格落实,实现了提升用水效率和效益的双目标。加价制度落实到位的地区,节水工作做得好,企业主动节水意识很强,大力提高水循环利用率。如山东蓝星东大化工企业主动实施用水计划、产品消耗定额管理,构建节水管理网络,建立节水目标责任制,狠抓计量管理,积极革新用水工艺,单位产品耗水量已降到工艺要求极限水平,节水增效显著。

    二、非居民用水超计划(定额)累进加价制度实施中存在的问题

     1、顶层设计不足

  一是缺乏专门的规范性文件。现行《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》对非居民用水超计划(定额)累进加价制度仅作原则性规定。国家层面尚没有制定出台专门的政策性文件,对加价制度的建设和实施进行全面规范。由于顶层设计不足,使得各地制订的标准、规范不统一,再加上节水意识、计量体系建设滞后等因素,各地加价制度的内容和实施情况差异较大,部分地区甚至出现加价制度“空转”现象。 

  二是惩罚措施约束力不够强。现行法规对拒缴、欠缴超计划(定额)加价水费的用水户,缺乏强制性处罚规定,造成加价收费相关案件的立案依据不足,查处困难,执法难度大。多数城市对拒缴、欠缴、不缴加价水费的用水户,只能提出“责令限期缴纳”,不能采取停止供水等进一步强制性措施。 

     2、管理体制不健全

  一是管理主体不统一。各地加价制度的管理主体既有城市水行政主管部门或其下属机构,又有隶属于城市人民政府或其它主管部门的城市节约用水管理部门,导致上下级归口管理关系不顺畅,业务引导困难。 

  二是征收对象不一致。广大北方地区,除北京等少数大城市之外,主要针对自备水源等纳入取水许可管理的用水户,实施超计划(定额)累进加价,普遍没有把公共管网供水纳入实施范围。南方丰水地区则主要针对公共管网供水的用水户,实施超计划(定额)累进加价。 

  三是加价费征收管理待加强。多个省份虽然有制度规定,加价费作为行政事业性收费,但国家《行政事业性收费项目目录》没有将此项收费列入其中,省级财政和物价部门也没有把这项收费列入地方《行政事业性收费项目目录》。 

     3、运行机制不规范

  一是加价载体有争议。一些地区规定以基本水价(或终端水价),即自来水水价为加价载体进行累进加价。用