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唐忠辉:充分发挥水利在生态文明建设中的关键作用

2016-02-05 12:12

  中共中央、国务院2015年印发《关于加快推进生态文明建设的意见》(以下简称《意见》),是新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义对生态文明建设进行专题部署的文件,成为今后一个时期推动生态文明建设的纲领性文件。近日,在2016年全国水利厅局长会议上,陈雷部长再次强调,水生态文明是生态文明的重要内涵和组成部分,协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽,必须加快推进水生态文明建设。

  水生态文明建设是生态文明建设的重要组成部分,准确理解《意见》的丰富内涵、精神实质,对水利系统深入贯彻落实《意见》精神,按照全国水利厅局长会议要求,推进水生态文明建设,提高水安全保障水平,促进经济社会发展与水资源水环境承载能力协调具有重要意义。本期,笔者结合《意见》的相关内容,重点分析一下水生态文明建设的主要难点、关键点,并提出了有关对策建议。

   1、抓好五项关键任务 

  《意见》着眼于取得生态文明建设显性成果,提出了优化国土空间开发格局、促进资源节约循环高效使用、加大自然生态系统和环境保护力度等措施,并将水利作为关键内容作出明确部署。需按照《意见》要求,从国土空间开发、水资源节约、水生态保护和修复、水污染防治、技术支撑等方面发力,切实推进水生态文明建设。

  在国土空间开发中充分考虑水资源承载能力

  《意见》把优化国土空间开发格局摆在生态文明建设的优先位置,明确提出要科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。水是生态环境的控制性要素,河湖水域是国土空间的重要组成部分。当前,一些地区不顾当地水资源条件,盲目扩建城市、发展高耗水产业、侵占河湖空间等现象突出。要按照《意见》要求,充分考虑水资源承载能力,推动人口、经济等与水资源相匹配。以市、县两级行政区为单元,加快开展区域水资源承载能力评价,并把评价结果作为城镇建设、土地利用、产业布局和发展的重要依据,切实做到以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。以水资源要素优化产业布局和结构,推动高耗水产业逐步向沿海和水资源丰沛地区转移,积极发展节水型产业。强化水资源刚性约束,加大河湖水域空间保护力度,对开发利用接近或超过承载能力的河湖,通过采取限制或暂停审批取水许可、入河排污口设置等严格的管制性措施,落实生态空间用途管制,有序推动河湖休养生息。

  促进水资源节约循环高效利用

  《意见》把全面促进资源节约放在前所未有的高度,强调节约资源是破解资源瓶颈约束、保护生态环境的首要之策。《意见》明确提出要加强用水全过程和需求管理,建设节水型社会,并对各行业节水提出具体要求。当前,我国节水型社会建设正从试点探索向全面推进转变,用水方式粗放、效率不高等问题依然普遍存在。应按照《意见》要求,在经济社会发展各方面和全过程加强用水管理,全面推进节水型社会建设。大力推进农业节水,加快重大节水工程建设,积极发展东北节水增粮等区域规模化高效节水灌溉。深入开展工业节水,大力推广工业水循环利用等通用节水工艺和技术,加快高耗水行业节水技术改造。加快城镇公共供水管网改造,全面推广使用节水器具,深入开展节水型单位和居民小区建设。积极发展非常规水源利用,完善配套管网和利用设施,因地制宜推动工业生产、景观绿化等优先使用非常规水源。

  加大水生态系统保护和修复力度

  《意见》作出了加快生态安全屏障建设、实施重大生态修复工程、建立国家公园体制等重大战略部署,并针对湿地保护、水生生物保护、水土保持、地下水保护、河湖生态水量保障等提出明确要求。水是自然生态系统良性循环的基础性要素,水生态系统平衡是维系自然生态系统平衡的先决条件。推进水生态文明建设,一是确定并维持河流合理流量和湖泊、水库以及地下水合理水位,保障生态用水基本需求,定期开展河湖健康评估。二是推进河湖水系连通工程建设,加快构建布局合理、生态良好,引排得当、循环通畅,蓄泄兼筹、丰枯调剂,多源互补、调控自如的江河湖库水系连通体系,整体上提升水生态系统自净和抗干扰能力。三是加强对重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和湿地的保护,推进生态脆弱河湖和地区水生态修复。四是积极开展调水引流、生物治理、河湖清淤、水土保持等生态工程,大力推进生态清洁小流域和生态河道建设。五是严格控制地下水开采,划定限采区和禁采区范围并加强监控,加强地下水超采区和海水入侵区治理,逐步实现采补平衡。

  全面实施水污染防治行动计划

  《意见》对实施水污染防治行动计划提出了明确要求。应按照行动计划要求,遵循源头预防、不欠新账,加快治理、多还旧账的基本原则,建立以保障人体健康为核心、以改善水环境质量为目标、以防控水环境风险为基线的水环境管理体系。水污染防治侧重从陆域加强对污染源的控制,水资源保护侧重水域纳污要求和功能保护,要切实将水资源保护与水污染防治工作统筹起来。严格按照国务院批复的《全国重要江河湖泊水功能区划》,加快核定河湖水域纳污能力,提出分阶段、分区域入河湖污染物限排意见,切实将水域纳污能力和限制排污总量意见作为排污总量控制的刚性约束,建立以水域纳污能力倒逼陆域污染减排的综合治污和保护模式,坚决把水污染控制在岸上,把入河污染总量控制在水环境承载能力之内。为实现这一目标,水行政主管部门要严格入河湖排污口监督管理,对排污量超出水功能区限排总量的地区,严格限制审批新增取水和入河湖排污口。从切实维护人体健康和响应人民群众对水质关切的角度出发,全力加强饮用水水源地保护,加快重要饮用水水源地达标建设,完善水源地核准和安全评估制度,不断增强突发水污染事件应急处置能力。

  加强水生态文明建设技术支撑

  加强科技支撑是推进水生态文明建设的有力保障。我国水利信息化整体水平不高,监测能力较滞后,亟须加强科技创新驱动。一是深入开展应对气候变化、流域生态需水、河湖健康评估、水资源保护等重大基础问题研究,推进关键技术研发、推广与应用。二是完善水量水质监测体系,建立健全取水、排水计量监控设施,强化省界等重要控制断面、重要水功能区、重要饮用水水源地、主要入河排污口的水量水质监测能力建设。三是以信息化、数字化、自动化和智能化技术为支撑,加快完善防汛减灾管理智能系统、水资源管理信息系统、水利工程安全监控系统、水雨情测报系统等信息基础设施和管理系统。 

   2、六方面建立健全制度体系 

    在生态文明建设中,最重要的问题是制度问题,最根本的保障是制度保障。《意见》全文35条中有10条是专门讲制度体系建设的,从源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究等环节,确立了生态文明制度体系,其在生态文明建设中的关键作用和巨大威力将随着生态文明建设的不断深入逐步显现出来。水利工作要把握《意见》要求,抓住深层次矛盾和问题,促进各项事务治理制度化、规范化,使各方面制度和体制机制更加科学、更加完善,为水生态文明建设提供制度保障。

  加快健全涉水相关法律法规和标准体系

  与中央推进生态文明制度建设的要求相比,水生态文明法律制度体系建设仍存在一定差距,主要表现在:一些重要法律法规不健全,如节约用水、地下水保护等;相关的法律、法规、制度之间仍存在不协调、衔接不紧密等问题;配套标准体系尚不健全;各地在水生态文明制度和标准体系建设方面存在不平衡。针对上述问题,须加快健全相关法律法规和标准体系。一是全面清理现行水法律法规中与水生态文明建设不相适应的内容。二是加强节约用水、地下水管理、水功能区管理、入河排污口管理、用水总量控制、跨流域调水等方面的法律法规与制度建设。三是完善相关标准体系建设,制定水资源开发利用和保护领域的市场准入标准,强化政府对水生态、水环境的监管能力。四是结合各地实际情况,推进和完善地方水资源开发利用相关立法,突出立法重点,适度超前,弥补国家立法的滞后性。同时,我国仍存在水行政执法力量不足、执法手段单一等问题,迫切需要提升执法力度和水平。一是加强水资源无序开发、侵占河湖岸线、人为水土流失、河道非法采砂、水利建设突出问题等重点领域执法,维护良好水事管理秩序。二是全面推进水利综合执法,加强水行政执法能力建设,建立水行政执法网络,充实基层执法力量。三是有效化解水事矛盾纠纷和涉水行政争议。

  探索建立水资源资产产权制度和用途管制制度

  健全水资源资产产权制度和用途管制制度,需着重做好以下工作:一是对水资源进行确权登记,明晰水资源资产产权归属。二是探索并编制水资源资产负债表,以便核算水资源资产的存量及其变动情况,全面记录当期各经济主体对水资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值活动,评估当期水资源资产实物量和价值量的变化,并据此对辖区政府的生态政绩进行严格考核。三是在水资源综合规划、水中长期供求规划的基础上,启动生态、农业、生活、生产等用水需求的核定工作,确定生态、生活、农业等公益用水保障红线,作为开展水资源用途管制的基础。四是紧密结合水资源利用全过程,抓住水资源用途变更的关键环节,重点建立和完善生态用水保障制度、水资源用途分类确认制度、水资源用途变更制度、水资源用途监管制度等。

  全面落实最严格水资源管理制度

  在水资源总量有限、用水需求不断增长的背景下,必须实行最严格的水资源管理制度,守住“三条红线”,压缩和限制现有的水资源荷载,腾出一定的水资源承载能力保障经济社会发展。一是抓紧确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”,建立和完善覆盖流域和省、市、县三级行政区域的水资源管理控制指标,纳入各地经济社会发展综合评价体系。二是全面落实取水许可和水资源有偿使用、水资源论证等管理制度,加快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系,加强用水定额和计划用水管理,实施建设项目节水设施与主体工程“三同时”制度。三是充分发挥水功能区的基础性和约束性作用,建立和完善水功能区分类管理制度,严格入河湖排污口设置审批,进一步完善饮用水水源地核准和安全评估制度。四是健全水资源管理责任与考核制度,建立目标考核、干部问责和监督检查机制。

  研究完善涉水价格、财税、金融等经济政策

  《意见》对健全价格、财税、金融等政策作出安排,以激励、引导各类主体积极投身生态文明建设。要按照《意见》要求,加快研究完善相关经济政策,不断健全水生态文明建设长效激励机制。完善水资源费征收管理政策,严格规范水资源无偿使用的范围和条件,合理调整水资源费征收标准。积极推进农业水价综合改革,加快落实灌排工程运行维护经费财政补助政策,建立农业节水精准补贴机制。加快实行超计划、超定额累进加价,拉开高耗水行业与其他行业的水价差价,全面推行城镇居民用水阶梯水价制度。联合有关部门,推动建立财政奖补机制,对节水器具推广和节水型社会示范区建设实施财政奖补政策。加大一事一议财政奖补力度,引导和支撑农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营主体投资建设农田水利。借鉴合同能源管理,积极推行合同节水管理等第三方节水服务,并给予财政扶持。推广PPP模式,建立健全具体实施办法,鼓励社会资本投资水生态文明建设。积极开展水资源税和涉水信贷研究,适时推动出台相关政策。

  建立健全水生态保护补偿机制

  我国水生态补偿还处于起步阶段,存在基础工作较薄弱、政策法规尚不完善、认识还不统一、机制仍不健全等突出问题。要以理顺水生态环境利益相关者关系为重点,加快建立包括江河源头区和集中式饮用水水源地生态补偿机制、挤占生态用水补偿机制、流域水土保持生态补偿机制、跨流域调水生态补偿机制、蓄滞洪区生态补偿机制、水能资源开发生态补偿机制、流域水环境损害和水污染补偿机制等各种补偿类型在内的水生态补偿体系。可选择具有重要生态功能、水资源短缺、受水污染危害或威胁严重、水土流失严重的流域或区域,开展不同类型的水生态补偿试点,制定水生态补偿机制试点建设的工作方案,明确总体要求、主要任务、进度安排。加快完善水生态补偿各项配套保障措施:一是完善水生态补偿资金投入政策。中央和省级政府加大对重要水生态保护区域和贫困地区的财力性转移支付。二是强化水生态补偿立法。针对水生态补偿特点和实际需求,在深入开展水生态补偿机制试点工作的基础上,推进水生态补偿的有关规范标准和政策法规出台。三是强化水生态补偿相关基础工作。加强水量水质监测能力建设,建立和完善跨省界断面的水量水质监测体系。加快制定跨省主要江河的水量分配方案,建立国家水权制度,为建立水生态补偿长效机制提供基础。

  严格实行政绩考核和责任追究

  《意见》提出,要健全政绩考核制度,建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制;完善责任追究制度,建立领导干部任期生态文明建设责任制。当前,我国水生态文明建设领域的政绩考核制度还不完善,应当按照《意见》要求,加快完善并严格实行适应水生态文明建设要求的政绩考核和责任追究制度。健全并严格落实最严格水资源管理责任和考核制度,加大水资源节约保护目标任务的考核权重;探索实行专门的节水考核,把节水作为约束性指标纳入政绩考核,在严重缺水的地区先试行;考核结果作为干部主管部门对政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要依据。加快建立国家水资源督察制度,强化地方政府水资源管理的主体责任,加强最严格水资源管理制度目标任务落实情况的监督检查。对造成水资源和河湖水域严重破坏的记录在案,实行终身追责。落实水行政执法属地责任,积极推进水生态文明综合执法和部门联合执法,依法加大处罚力度,严厉查处违法行为。

 

  四个特点 

  改革意识

  《意见》把深化改革作为基本动力,从体制、机制、制度等方面提出一系列改革要求。体制方面,提出要在生态环境保护管理体制等方面取得决定性成果,有序推进国家自然资源资产管理体制改革。机制方面,提出要推行市场化机制,完善经济政策,探索建立资源环境承载能力监测预警机制,健全生态保护补偿机制。制度方面,提出到2020年要基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系。《意见》确定了生态文明建设系列改革目标、任务和举措,通篇彰显了强烈的改革意识和非凡的改革智慧,为深化水生态文明领域的改革指明了方向、明确了要求。

  底线思维

  《意见》提出严守资源环境生态红线,首次系统地对各类资源环境生态红线的设定和实行提出要求。资源环境生态红线的划定要求,体现了很强的系统论和辩证法思维,即敬重资源、环境、生态系统的内在一致性,将资源开发、环境治理、生态保护问题统筹看待,从而形成一个包括资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线在内的完整红线体系。红线管控机制的确立,将促使政府和全社会树立底线思维,让资源环境生态红线真正成为高压线,成为切实约束地方政府和相关企业行为的准绳。强调将红线细化、量化为具体的目标任务,落实到具体功能区和对象,明确各级政府管控责任,建立有效的管控平台,健全相关制度,做到严格责任,奖惩分明,为红线落地提供了保证。

  法治方式

  生态文明建设是一项庞大的系统工程,从改善生态环境到实现生态文明,必须构建系统完备、科学规范、运行高效的法律制度体系。《意见》提出要全面清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容,研究制定节能评估审查、节水、生态补偿、湿地保护等方面的法律法规,修订土地管理法、水污染防治法等法律法规,要求进一步完善生态环境监管、责任追究等制度。《意见》将法律清理、制定与修订,立法、执法、司法等有机结合起来,体现了推进生态文明建设的法治思维和法治方式。

  系统治理

  治理方式上,强调山水林田湖综合治理,将各类生态资源纳入统一治理框架。治理机制上,既强调更好发挥政府作用,又强调发挥市场的决定作用,注重引导社会和个人参与。治理手段上,既强调完善法律体系,又注重经济政策、市场化机制以及技术创新与发展。生态文明建设是发展理念、发展方式的根本转变,是全方位、系统性的绿色变革,涉及方方面面,必须着眼全局和事物间的普遍联系,多角度、多层次、多方向、多手段联合发力,共同推进。

  编辑: 唐忠辉 王亦宁 汪贻飞 新蒲京娱乐场777:《中国水利报》2016121 

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