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马毅鹏:用系统思维和改革创新推进水利建设领域政府与社会资本合作

2016-02-01 15:30

  2015年,国家发展和改革委员会、财政部、水利部联合印发了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(以下简称《实施意见》),启动了湖南莽山水库、甘肃引洮供水二期工程等多个重大水利工程项目试点工作,探索在水利建设领域推广应用政府与社会资本合作机制,助推重大水利工程加快建设、良性运营和长期发挥效益。本期,笔者重点分析了水利建设领域推进政府与社会资本合作的主要难点和风险,提出了有关对策建议。 

  1、难点和风险分析 

  《实施意见》的出台和实施,对营造权利、机会和规则平等的水利投资环境,建立健全水利投入资金多渠道筹措机制,加快推动重大水利工程建设,提高水利工程运营管理效率和服务水平等具有重要作用。然而由于水利行业和工程特点以及相关配套措施不健全、不细致等方面原因,水利建设领域推进政府与社会资本合作还存在一些难点和风险,应予以重点关注并努力解决。 

  1)水利规划、建设项目等信息开放程度低,社会资本参与水利建设存在“信息不对称”导致的隐形门槛 

  水利具有很强的公益性、基础性、战略性,一直以来主要由政府部门组织编制各类水利规划、确定工程布局及具体项目清单并组织实施。根据国务院出台的《政府信息公开条例》和《水利部政务公开暂行规定》(水办〔2009601号),包括水利规划在内的各类专项规划、重大建设项目的批准和实施情况等属于应向社会公众主动公开的政府信息。但长期以来,政府部门对水利规划、建设项目等方面的信息开放程度不高,社会公众难以通过网络等便捷方式及时了解各类水利规划以及具体水利建设项目的详细信息,社会资本投资主体与政府投资主体之间存在明显的“信息不对称”,增加了社会资本的时间成本和决策难度,造成“机会不平等”的隐形门槛。据不完全统计,2009-2014年中央层面共批复各类水利规划(含工程规划)130项,其中由水利部组织实施的全国及流域性规划超过50项,但目前在网上公开并能够查看规划全文的只有《水利发展规划(2011-2015年)》《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》等不到10项,其中规划所附的水利建设项目清单则均未予公布。 

  2015年以来,为引导社会投资,国家发展改革委组织各地上报拟采取PPP模式的建设项目,建立了PPP项目库并在网上公开发布了项目所在地、建设内容及规模、项目投资等基本信息。525日首批公布的PPP项目共有1043个,总投资1.97万亿元,其中水利建设项目60项,主要涉及水利枢纽、水库、引调水工程等项目类型,总投资979亿元。这在信息公开方面是一个重要的进步,但是项目信息公开不够详尽,特别是没有明确项目供水、发电、灌溉等关键效益指标;公开信息的水利建设项目类型、范围、数量等还有需要进一步加强和提升的空间。 

  2)重大水利工程投资规模大、建设周期长、盈利能力弱、不确定因素多,社会资本参与的总体意愿不强 

  重大水利工程具有投资规模大、建设周期长、盈利能力弱等特点,单纯依靠自身收益很难吸引社会资本进入。即使在政府承诺提供一定的投资补助、财政补贴等扶持政策下,由于存在诸多不确定因素,社会资本参与的总体意愿依然不强。一是项目自身盈利能力弱。重大水利工程基本都承担一定的防洪、灌溉、航运、生态供水等公益性或准公益性任务,经营性收入相对较少甚至没有;即便是以城镇供水为主的经营性项目,由于考虑用户承受能力以及调价节奏和幅度等因素,水价调整普遍不到位,绝大部分不具备盈利能力或盈利水平非常低。二是投资和收益不确定性较大。一方面,可能受前期工作深度、征地移民安置、物价上涨以及国家政策调整等影响,导致工程投资增大、建设施工期延长,造成项目投资成本增加;另一方面,可能受地方产业结构调整、水资源情势变化、用水(电)效率提高、承受能力不足等影响,导致工程建成运行期间的供水(电)达产率不足、水价调整不到位,造成项目收益较预期水平降低。三是政府承诺存在违约风险。重大水利工程运行期长,需要政府的长期合作与支撑,但在一些具体项目运作过程中,可能发生政府不按照事先签订的协议履行财政补贴、水量及价格调整等承诺的情形,或者出现由于政府换届、负责人变更而导致原有协议调整、修改甚至直接违约的现象。上述特点和不确定性,可能导致社会资本的投资成本大于预期、投资收益小于预期,投资风险相对较大,严重影响了社会资本参与水利建设的信心和积极性。 

  3)水价改革、政府补贴等扶持政策可能被社会资本不当利用,使政府陷入进退两难境地 

  考虑到水利工程自身盈利能力弱,为吸引社会资本参与重大水利工程建设运营,《实施意见》提出了完善价格形成机制和项目财政补贴管理等一系列优惠和扶持政策。从实际操作角度,为社会资本设定合理的投资回报预期,并为此建立一套合法、科学、可行的政府扶持政策体系和工作机制,是决定重大水利工程能否成功引入社会资本并保持长期良性运行的重要前提和基础。但目前出台的相关政策文件中并未对“合理回报”的具体含义和实现形式等作出明确阐述,各地在实际工作中缺少进一步细化、具有可操作性的政策依据和技术引导,如果扶持力度过大或处理不当,则可能陷入进退两难境地:进则政府让利过多,社会资本坐享其成,公众利益受到损害;退则政府承担违约责任,有损政府公信力,同时也对工程进度造成不利影响。例如,在水价改革方面,《实施意见》提出要完善主要由市场决定价格的机制,探索实行由项目投资经营主体与用户协商定价。但如果政府对水价定价权限过度放开,特别是放松对农业、生态等(准)公益性用水价格及保障水量等的有效监管,社会资本可能通过提高水价、调整供水结构等方式追求更高利润,增加用水户的用水支出,挤占农业用水和生态用水,损害用水公平。在财政补贴方面,《实施意见》提出可对一些承担公益性任务的水利工程维修养护和管护经费给予适当补贴,对水价等价格调整不到位的水利工程运营单位进行合理补偿。但如果补偿和补贴的触发条件、标准、规模、方式等确定不当,则会将项目经营风险全部转嫁给政府,形成用财政资金保障社会资本“旱涝保收”的局面,既不符合“风险共担”的合作原则,也可能导致社会资本产生惰性,缺乏创新管理、节支增效的动力,不利于提供优质、高效的水利公共产品和服务。 

  2、有关对策建议 

  推进水利建设领域政府与社会资本合作,必须着力解决社会资本“进不来”“不愿进”“不可持续”等问题,吸引社会资本积极参与重大水利工程建设运营,引导和激励社会资本在保障公共利益的前提下充分发挥主观能动性,不断提高水利建设投资效益和水利公共服务水平,实现公共利益与社会资本收益“双赢”。 

  1)加强水利政府信息公开,着力破除“信息不对称”“机会不平等”的隐形门槛 

  一是积极配合国家发展改革委完善PPP项目库建设,组织各地依据相关规划,抓紧梳理推出更多水利建设项目纳入PPP项目库;同时,充实完善PPP项目的规划背景、定位、建设内容、征地移民以及效益指标等关键信息。二是根据政务公开有关要求,加大水利规划公开力度,新制(修)订的水利规划(含建设项目清单)经批准后,凡不涉及国家秘密和敏感事项的,应一律按规定在水利部门户网站予以公布;同时,对所有已批准正在实施过程中的水利规划进行梳理,按要求予以公开。三是逐步探索在规划编制和审批阶段即向社会公开,特别在水利工程体系布局及具体项目设置方面,多征求和听取公众意见,吸引潜在的社会资本投资主体提前关注和尽早介入。 

  2)完善项目前期工作制度,着力提高水利建设项目前期工作深度和成果质量 

  一是完善项目前期工作组织流程。对拟启动前期工作的水利建设项目,一律由水行政主管部门提前发布公告和项目信息,优先考虑引入社会资本,通过招标、竞争性谈判等方式择优确定投资经营主体,由其组织开展项目前期工作;对于社会资本没有意愿或不满足要求的,由水行政主管部门或其指定单位组织实施该项目前期工作。二是保障项目前期工作经费。将符合条件的水利建设项目前期工作经费列入水利发展投资基金的支出范围,鼓励社会资本自主筹资开展前期工作,项目获批开始建设后,前期经费支出可按折现额度作为项目资本金入股。三是强化项目前期工作成果质量控制。建立健全水利建设项目前期工作责任制,切实抓好前期工作各个环节质量控制,确保项目前期工作深度和成果质量。对由于前期工作深度不够、质量不高、审查不严等原因,导致项目建设进度严重滞后、投资显著增加或出现其他重大设计变更的,要根据问题及损失严重程度和责任认定情况对相关单位和责任人予以严肃追责。 

  3)以责任划分和投资分摊为基础,建立合理的收益分享和风险分担机制 

  一是明确政府与社会资本的投资分摊。原则上,重大水利工程投入按功能、效益进行分摊,其中公益性功能部分的工程建设、改造投资及运行维护费用应由财政资金承担,经营性功能部分的相关投资和费用由政府与社会资本按约定比例分担。二是建立完善政府与社会资本的收益分享机制。重大水利工程一般兼有社会、生态和经济效益。社会效益和生态效益具有显著的公共性特征,通常由政府代表全体民众享有;经济效益主要由经营性投入产生,原则上应由政府与社会资本按照其经营性投入比例分享。为了吸引社会投资,政府可将其全部或部分经济收益让渡给社会资本,使社会资本在常态运营情况下能够取得合理的收益回报。三是建立完善政府与社会资本的风险分担机制。根据政府与社会资本的各自优势、特点及风险防控能力,合理划分风险防控责任,涉及项目审批、征地移民拆迁、水价调整批复等方面的风险,可主要由政府承担,由此导致社会资本收益损失的,政府应根据双方约定给予一定补偿;涉及工程进度滞后、运营成本超支等方面的风险,主要由拥有经营主导权的社会资本承担,由此导致的收益损失,政府对社会资本不予补偿。 

  4)以保障社会资本取得合理回报为参照,建立科学完善的财政支撑政策体系 

  一是合理确定社会资本投资回报预期。综合考虑项目自身盈利能力、地方财政负担以及全国和项目所在地社会资本的平均投资回报水平等因素,协商确定社会资本的合理回报值(或区间),作为政府出台相关支撑政策的参考依据,但不得向社会资本承诺固定投资回报 。二是完善水利工程水价形成机制。加快推进农业水价综合改革,落实骨干工程+末级渠系的终端水价制度,分别针对骨干工程和末级渠系建立精准水价补贴机制。按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则,合理制定水利工程供非农业用水价格,努力提高项目自身的生存和盈利能力。建立水价定期调整机制,根据水资源状况、供水成本及社会承受能力等变化情况,每隔3-5年对水价进行适当调整。三是适度采取多种形式的政府支撑措施。根据具体项目的实际情况,单独或综合采取财政补贴、财政补偿、与收益较好项目捆绑开发等多种形式的政府支撑和补偿措施,依法、科学确定各项支撑措施的触发条件及标准,激发社会资本充分发挥主观能力性和积极性,保障政府与社会资本合作项目长期良性运行。 

  编辑:马毅鹏 杨大杰 廖四辉 新蒲京娱乐场777:《中国水利报》2016114 

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