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陈金木:探索新形势下的水权水价改革

2016-01-05 16:18

  推进水权改革是加快生态文明制度建设的重要内容,是严格水资源管理、保障水资源可持续利用的一项重大基础性机制创新和制度改革。十八届三中全会以来,各级水利部门积极贯彻中央决策部署,开展水权改革探索,取得了积极进展。 

  第一,全国水权试点工作有序推进。2014年以来,水利部选取宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东7个省(自治区),开展水资源使用权确权登记和水权交易试点。目前7个省(自治区)试点方案全部由水利部和有关省(自治区)人民政府联合批复后实施,一些省份已取得实质性进展。如内蒙古积极推进巴彦淖尔与鄂尔多斯等跨盟市的水权交易,在破解工业企业新增用水需求的同时,也建立了吸引社会资本投入节水工程的新机制。巴彦淖尔河套灌区一期节水工程中工业企业总投入18亿元,可转让1.2亿立方米,目前已完成投资3亿元;注册成立了内蒙古自治区水权收储转让中心有限企业,作为盟市间水权交易平台。河南省积极推进新密市与邓州市之间的南水北调水量交易,运用市场手段优化区域水资源配置格局,既保障了新密发展用水,又充分发挥了南水北调工程效益。目前新密与邓州已就2200万立方米的交易水量和交易期限达成了意向。新密市投资3亿多元的引水入密工程,已于201412月开工建设,计划2015年底前建成通水。 

  第二,把水权确权作为农业水价综合改革的首要环节,把水权交易作为促进农业节水的重要激励。在全国农业水价综合改革试点中,首先开展灌区内用水户水资源使用权确权。目前,80个全国农业水价综合改革试点县全部以水权证或正式文件的形式明确农业初始水权。其中,40个县将农业水权分配至用水户、40个县分配到农民用水合作组织。一些试点县还积极探索开展水权交易。如甘肃省武威市凉州区在确权到户的基础上,推动用水户协会之间和农户之间的水权交易,建立了石羊河流域水权交易中心,成立了1个区级水权交易中心和7个灌区级水权交易中心。2015年已发生交易208起,交易水595万立方米。新疆昌吉回族自治州依据总量控制指标,将水权分配到541万亩的二轮承包地,赋权到户,颁发水权证书,鼓励用水户将节约的水量进行有偿转让,2015年仅玛纳斯县转让水量就达950万立方米。通过水权水市场建设,既明确了农户的水资源使用权益,防止合理用水被挤占;也转变了农民用水观念,建立了农户节约用水的内生动力机制,极大激励了用水户主动节水的积极性。 

  第三,逐步推进水权水市场机制制度创新。河北出台了《河北省水权确权登记办法》,明确规定将县域内可以持续使用的水量分配给取用水单位和个人,对水资源使用权进行确权登记;生活、非农生产、生态环境用水以取水许可的形式确定各取用水户的水权;农业用水按耕地面积确定各用水户的水权,即按地定水,水随地走,分水到户。内蒙古出台了《内蒙古自治区闲置取用水指标处置实施办法》,正在推动制定《内蒙古自治区水权交易管理办法》,规范闲置水指标认定和处置,并拟对各种水权交易的范围、类型、主体、程序、价格、期限等进行规定。河南省出台了《河南省南水北调水量交易管理办法(试行)》、《关于南水北调水量交易价格的引导意见》,明确规定了水量交易的条件、范围、程序、定价机制等。 

  虽然水权改革取得了积极进展,但目前总体处于探索阶段,尚未取得实质性突破。主要因为法规建设滞后,开展水资源确权和水权交易存在法规制约;认识有分歧,顶层设计进展缓慢;水资源配置体系尚不健全;水资源监管能力还很薄弱等。伴随着全面深化改革的步伐,水权改革面临新形势,进一步推进水权水价改革,需要着重做好几方面工作。 

  一是做好顶层设计。推动在更高层面出台水权改革的政策文件,如由国务院出台关于推进水资源确权和水权交易试点工作的引导意见,既可以系统地对水权改革进行顶层设计,又可以为水权改革试点提供法律授权。 

  二是推进法规建设。按照十八届四中全会精神,相关立法工作要和水权改革相向而行。当务之急是启动《取水许可和水资源费征收管理条例》。修改重点是按照确权登记的要求,修改和完善取水许可证,明确取水权的具体权利和义务;按照政府配置新增水权逐步引入市场机制的要求,逐步实行取水权有偿取得;按照水权交易的实践要求,扩大可交易水权的范围;按照权利保障的要求,加强用途管制,转变行政监管方式等。要抓紧启动制定《水权交易管理办法》,明确可交易水权的范围和类型、交易主体和程序、交易期限和价格等。要适时启动修改《水法》,按照“物权法定原则”,在法律上明确水权的种类和内容,建立健全用水权初始分配制度。 

  三是因地制宜推进水权改革,不搞一刀切。在西北内陆河流域,为了严格保护脆弱的生态,必须严格控制流域内农业用水,确保下游关键断面下泄水量并保证地下水合理水位,为此可推广甘肃武威和新疆昌吉州的做法,开展水权确权到户并推进农业用水户间的水权交易。在黄河流域,针对农业用水效率低下和工业用水需求强劲的特点,可推广宁蒙水权转让做法,重点开展农业向工业的水权转让。在华北平原,地下水超采问题突出,可结合超采区治理推进水资源确权和交易。在南方水资源总体比较丰富地区,可结合水功能区限制纳污和水污染治理行动,通过水资源确权和交易推进节水减污;同时在一些季节性缺水地区,可探索实行多种形式的水权交易。 

  四是融合推进水权改革与水价改革,发挥水权的“牛鼻子”作用和价格的杠杆作用。用水户享有清晰的初始水权,对于确定农业水价、实行差别化水价、开展精准补贴、促进水权交易等具有关键的基础作用。同时,明晰水权本身并不是目的,要以明晰水权为基础,开展农业水价综合改革,才能运用价格的杠杆作用促进节约用水,提高水资源利用效率和效益。因此水权改革和水价改革需要融合推进。还应增进水权、水价与吸引社会资本等其他改革之间的协调,形成改革组合拳,发挥各项改革的综合功效。 

  五是严格用水总量控制和计量监控,为水权改革提供支撑。严格的用水总量控制是倒逼水权改革的重要推动力。在用水总量超过或者接近区域用水总量控制指标的地区,尤其是在地下水已经严重超采的地区,结合水量分配工作开展水权确权,是控制用水总量、逐步压减超用指标的重要举措;同时,通过严格用水总量控制,还将倒逼一些区域和取用水户通过水权交易来满足新增用水需求。在确权和交易过程中,还需配套推进计量监控措施,为水权的行使提供支撑。

编辑:陈金木 新蒲京娱乐场777:中国水利报》2015年11月12日 

 

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