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金海:2030年发展议程“水领域目标”对我国影响及对策

2015-12-10 10:14

  一、2030年可持续发展议程概述 

  2000年在联合国千年峰会上通过的千年发展目标,于2015年年底到期。2012年,在巴西里约召开的联合国可持续发展大会提出要制定新的全球发展议程,以便继承和升级千年发展目标,特别是要帮助最不发达国家完成尚未完成的目标。当年,联大决定成立由联合国成员国代表组成的可持续发展目标开放工作组,该工作组经过13轮磋商于20147月向联大提交了一份包括17个可持续发展目标的建议文件。根据开放工作组的建议,联合国秘书长潘基文于201412月向联大提交了一份各界就2015年后发展议程讨论的综合报告,为各国政府就新的可持续发展议程展开谈判提供了基础。20158月,联合国193个会员国就2015年后发展议程达成一致。201591日,联大通过决议,决定将2015年后发展议程更名为《改变大家的世界:2030年可持续发展议程》,并正式提交联合国发展峰会审议。2015927日联合国峰会正式批准通过。 

  新的可持续发展议程包括17个可持续发展目标(goal)和169个具体目标(target),是联合国历史上通过的规模最为宏大和最具雄心的发展议程。世界各国领导人过去从未承诺为如此广泛和普遍的政策议程共同采取行动和做出努力。2030年可持续发展议程是对千年发展目标的超越,这些目标寻求巩固发展千年发展目标,完成千年发展目标尚未竟的事业。议程中除了保留脱贫、健康、教育和粮食安全和营养等发展优先事项外,它还提出了更为广泛的经济、社会和环境目标。它们是整体的,不可分割的,并兼顾了可持续发展的三个方面:经济、社会和环境。议程还承诺建立更加和平和包容性更强的社会。重要的是,它还提出了目标的实行手段。新的目标和具体目标相互紧密关联,有许多贯穿不同的领域的要点,体现了统筹兼顾的做法。这些目标和具体目标将促使人们在今后15年内,在那些对人类和地球至关重要的领域中采取行动。 

  二、水领域目标及对我国影响分析 

  水领域目标在2030年发展议程确立的17项可持续发展目标中排名第六,涉及到水资源开发利用和节约保护各个方面,体现了国际社会对全球面临的水挑战及未来发展战略的共识,会对我国未来15年水利发展规划具有重要的参考价值和一定的约束性,水利行业应给与足够的重视。 

  (一)饮水安全目标方面 

  议程中提出“到2030年时,人人都能公平获得安全和可负担的饮用水。”获取安全的饮用水是联大决议所确认的一项基本人权。据联合国相关机构统计,当前全球至少有8亿人无法获得经改善的水源,到2025年,全球将有18亿人生活在水资源稀缺的地区,其中欠发达国家的贫困人口面临的风险最大。鉴于形势的严峻,2030年发展议程就饮用水的水质和水价提出了更为明确的要求,提出要以合理的价格实现安全饮水服务的全覆盖,以便继承并完善水与卫生千年发展目标。 

  自千年发展目标提出以来,我国在解决农村居民饮水安全问题上取得了举世瞩目成就,提前6年实现了联合国千年发展目标,并且将在2015年底全部解决规划内人口的饮水安全问题,2015-2020年“十三五”期间还将实施饮水安全巩固提升工程,预计将再次大幅度提前实现联合国发展目标。但是,饮水安全保障工程量大面广,如何在工程建成后做好运行维护工作,确保相关设施良性运行,其难度不亚于工程建设本身,今后我国应将工作重点放在巩固已有成果和提质增效上,尤其是应提高贫困县农村集中式供水人口比例,力争使饮水安全保障工作成为我国实现2030年发展目标的亮点领域。 

  (二)水污染治理与污水回用目标方面 

  议程中提出:“到2030年时,通过以下方式改善水质:减少污染,消除倾倒废物现象,把危险化学品和材料的排放减少到最低限度,将未经处理废水的比例减半,大幅度增加全球废水回收和安全再利用的比例”。 

  2015年我国发布的《水污染防治行动计划》其中提出:2020年,全国所有县城和重点镇具备污水收集处理能力,县城、城市污水处理率分别达到85%95%左右。与联合国设定的目标相比,我国对于农村地区的污水处理率和农业面源污水处理回用量尚无相关规划指标,但目前我国建制镇的污水处理率不到30%,建制镇未处理污水总量为城市和县城总量的总和,村庄未处理的污水总量是城市未处理污水总量的1.5倍,可见建制镇以下及农村地区实现量化减排目标任务艰巨。为实现联合国2030年发展目标,我国应在“十三五”、“十四五”等未来规划中,统筹考虑城镇地区和农村地区的污水处理率及污水回用指标,进一步加大政府和社会投资力度,切实解决水环境污染问题。  

  (三)水资源利用效率方面 

  议程中提出:“2030年时,所有行业大幅提高用水效率,以可持续的方式抽取和供应淡水,以便解决缺水问题,大大减少缺水人数”。 

  我国在工业、农业等领域有明确的用水效率发展指标,最严格水资源管理制度中规定:“到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内;确立用水效率控制红线,到2030年用水效率达到或接近世界先进水平,万元工业增加值用水量(以2000年不变价计)降低到40立方米以下,农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上”。在生活用水方面,虽然尚无提出具体的量化指标,但是通过加强节水型社会建设,也已取得较大进展。如果我国能够实现相关规划管理指标,就可以确保实现联合国发展指标,关键是要全面落实最严格水资源管理制度,并及早研究制定城市生活用水的效率指标。 

  (四)水资源综合管理方面 

  议程中提出:“到2030年时,在各级进行水资源综合管理,包括酌情开展跨界合作。”该目标是对21世纪议程中:“加强水资源综合管理和跨界水管理”目标的回应,也是对联合国可持续发展大会提出“大幅度改进各级综合水资源管理” 的再次强调。目标中提到的“各级”包括地方、流域和国家尺度。“水资源综合管理”重视决策过程中利益相关者的广泛参与,旨在为水资源管理部门提供一种有助于可持续增长并保障基本环境服务的综合方法,与完善国家规划与体制、改进水资源管理手段相联系,以提高食品、能源和水资源管理之间的协同作用。 

  我国在最严格的水资源管理制度中明确提出:“进一步完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制,切实加强流域水资源的统一规划、统一管理和统一调度。”与联合国提出的发展目标相比,我国并没有将“提升各级水资源综合管理”列为明确的水利发展目标,而是将其作为实现规划任务的一种手段,对我国而言,实现该目标在体制机制、管理制度、技术能力等方面将面临一系列挑战。建议加强对国内外相关理论及实践经验的研究,逐步实现水资源综合管理理念的主流化。 

  (五)与水相关的生态系统保护方面 

  议程中提出:“2020年时,保护和恢复与水有关的生态系统,包括山麓、森林、湿地、河流、地下含水层和湖泊。水资源的不合理开发利用使得河流、湖泊、湿地等水生态系统发生深刻变化。世界各国不同程度地出现了水质变差、河道断流、湖泊和湿地萎缩、地下水位下降、地面沉降、海水入侵、土地沙化、水土流失加剧、生物多样性减少等水生态问题。20世纪中后期大量水生态空间被改造成农田,加上过度的资源开发和污染,生物物种受到严重破坏。当前各国已经充分认识到生态系统在保持水量和水质方面的关键作用。 

  2015年我国发布的《水污染防治行动计划》提出“到2030年,力争全国水环境质量总体改善,水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶,生态环境质量全面改善,生态系统实现良性循环。 目前联合国机构正在研究制定该领域发展情况的具体监测指标,建议我国政府今后在制定水生态保护和修复指标时充分考虑和借鉴联合国的指标体系,力争使我国的水生态保护工作走在世界的前列。 

  (六)涉水灾害管理目标方面 

  议程中提出:“到2030年时,大幅度减少包括水灾在内的各种灾害造成的死亡人数和受影响人数,大幅度减少灾害造成的与全球国内总产值相对的直接经济损失,重点注意保护穷人和处境脆弱群体。” 

  我国《防洪规划》中明确提出:到2025年洪涝灾害造成的直接人员伤亡明显减少、灾害程度明显减轻。全国年均洪涝灾害直接经济损失占GDP的比例控制在1.0%以内。《全国抗旱规划》中明确提出:到2020年,全国综合抗旱能力明显提高。我国设定的目标与联合国设定目标的思路和指标体系较为吻合,在我国已经发布的规划中就灾害损失的GDP占比有具体量化目标,但相关规划涉及“重点注意保护穷人和处境脆弱群体”内容较少,在未来实际工作中应该加强这方面工作,并加强信息收集和统计工作。 

  三、对策建议 

  总体上看,我国已经确立的相关涉水规划及拟开展的工作与联合国2030年可持续发展目标及工作重点主流方向一致,但也有不同之处。联合国2030年发展议程对各国虽然不具有强制实行的法律效力,但具有广泛的权威性,其制定的可持续发展目标、思路和方向,对全球水资源开发利用和节约保护将会产生重要影响。我国作为世界水利大国和全球第二大经济体,在制定本国未来水利发展规划时,应充分重视联合国2030发展议程中提出的涉水目标,并结合我国的国情水情制定既有中国特色,又能为国际社会作示范的具体监测指标,形成一些可复制、可推广的经验和做法,为实现全球水发展目标做出更大的贡献。 

(一) 继续将解决饮水安全问题列为民生水利的第一要务

  联合国十分重视饮用水安全问题,强调“获得安全的饮用水作为人类一项基本权利”,在联合国水领域目标中,“到2030年,向所有人提供安全和可承担的适于饮用的水”被列为第一子目标。我国政府始终将“饮水安全问题”作为水利工作的核心内容。习大大总书记强调,“不能把饮水不安全问题带入小康社会”,李总理总理在今年政府报告中庄严承诺:“经过今明两年努力,要让所有农村居民能喝上干净的水”。为此,未来中国水利应该进一步加大工作力度,发挥政府和市场两个方面的优势,调动地方和群众的积极性,切实把保障农村饮水安全作为以人为本、执政为民的重要体现,彻底解决农村饮水安全问题,尤其是贫困人口的饮水安全问题。 

(二)全面落实《水污染防治行动计划》,加大污水再生利用力度

  《水污染防治行动计划》是当前和今后一个时期我国水污染防治工作的行动指南。落实2030年发展议程中的水污染控制目标,核心是贯彻落实好该行动计划。要求各部门密切配合,加大污水收集和处理水平,大幅减少污染物排放,提升水环境质量水平,同时还要积极借鉴国际上已经提出“零排放”的指标的建议,加大污水排放管理力度。对于水资源管理部门,一方面要着力节约保护水资源,实施最严格水资源管理制度,控制用水总量,以严格的水资源管理倒逼经济结构转型升级,进而实现从源头上减少污水的产生和污染物的排放;另一方面要大力加强污水处理回用工作,将再生水利用纳入水资源配置体系,完善再生水投资、建设和运行管理政策,加快再生水利用设施建设,提升污水处理回用水平。 

(三)鼓励公众和利益相关者参与,推动水资源综合管理

  十八大以来,我国大力推进生态文明建设,要求树立山水林田湖是一个生命共同体的理念,按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律,统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游,进行整体保护、系统修复、综合治理,增强生态系统循环能力,维护生态平衡。这与国际上倡导的水资源综合管理理念是高度一致的。实施水资源综合管理,应在考虑涉水、经济和环境利益的基础上,以一种可持续的和平衡的方式对水资源进行开发和管理,以满足不同利益主体、不同部门以及环境的用水需求;应加强水利、林业、国土、环保等部门之间的密切合作,以实现水资源管理部门与其他部门之间的统筹协调;应加快水资源管理信息平台建设,完善参与体制机制,推动社会公众和利益相关者广泛参与水资源管理。 

(四)积极融入国际目标体系,促进“一带一路”战略实施

  我国在落实水与卫生千年发展目标中取得了较大成就,并得到国际社会的广泛认可。我国目前的水利建设和管理等许多方面都处于世界领先位置,未来落实2030年后发展目标中许多经验都可以让世界共享,为世界可持续发展作出应有的贡献。为此应积极跟踪研究分析2030年发展议程的目标监测、评估体系,基于我国现有的水利数据统计体系,新增和完善与之相适应的、一致的指标。进一步加强水利多边、双边交流,通过参与和举办国际重要水事活动,宣传水利成就,扩大影响力。在落实发展议程各项指标的过程中,围绕“饮水安全”、“雨水蓄积”、“小水电开发”、“节水灌溉与粮食安全”、“大坝与防洪”等优势领域,及时总结经验和做法,并推广到非洲、南亚和大洋洲地区,助推我国“一带一路”战略的实施。同时国际社会制定的可持续发展目标对于加快我国国内水利发展也有重要的借鉴意义,我国水利工作应该变压力为动力,积极吸取和参照相关方法和指标,不断完善自身各类水利规划体系,不断加快水利改革与发展。 

     编辑:金海 新蒲京娱乐场777:中国水利》2015年第20期  

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