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马毅鹏:地方政府融资平台转型路径:透视水利行业

2015-11-05 17:32

  地方政府融资平台(以下简称为融资平台)是地方政府为了规避我国94年版《预算法》 中关于地方政府不列赤字、不得发债的限制,通过设立所谓投资企业、开发企业、资产经营企业等方式进行社会化融资,满足各地基础设施建设资金需求的一种工具。近年来,各地的融资平台为大规模基础设施建设的开展、促进当地经济增长提供了重要的资金支撑。但是随着融资平台数量和债务规模的急剧扩张,给地方财政稳定也带来了极大挑战。从2009年开始,关于融资平台风险的研究逐渐增多,研究重点大多为融资平台本身运作模式的不规范,以及融资平台扩张给地方财政稳定和区域金融系统带来的挑战等方面。同时,中央政府也开始广泛关注融资平台的规范性问题,出台了系列政策文件。随着形势的变化,融资平台未来究竟何去何从,如何在地方融资体制改革过程中继续发挥其作用,有待深入研究。 

  一、融资平台面对的内外部形势——挑战和机遇并存 

  随着风险的凸显和监管政策的收紧,融资平台正面临着复杂的内外部形势,深入分析却又能发现挑战与机遇并存。 

  (一)地方政府债务风险不断增大,融资平台在其中扮演重要角色 

  为了全面了解地方政府债务水平,国家审计署在2011年和2013年两次对地方政府性债务进行了审计,对全国地方政府债务的规模、新蒲京娱乐场777和性质特点等做了全面的调查。通过两次审计结果的对比,可以看出近年来地方政府债务规模增长迅速,债务风险不断增大。 

  1.地方政府债务总体规模较大,增速较快 

  根据审计署的两次审计结果,可以看出地方政府性债务总规模由2010年底的约10.7万亿元增加到了20136月底的约17.9万亿元,增长了约66.9%,年均增速约为22.7% 

  2.部分地方政府债务风险不断增大 

  虽然从全国总体情况来看,整体的政府负债率、债务率和逾期债务率都还处于正常水平,但是债务规模增长速度较快,并且部分地方政府存在着较为严重的问题,如违规担保、债务负担重、借新还旧率较高、债务偿还过多的依赖土地出让收入等,在目前我国经济增速放缓,特别是房地产市场不景气的背景下,地方政府债务风险不断增大。 

  3.融资平台在地方政府债务中所占比例虽有所减少,但仍是最大举债主体 

  2010年底到20136月,虽然以融资平台为举债主体的债务在地方政府性债务中的占比有所下降,由46.38%降为了38.96%,但依然是地方政府最主要的举债主体。这也说明2010年国务院19号文发布以来,融资平台的发展受到了一定的限制,但仍然是地方政府融资的主渠道。 

  (二)融资平台运作不规范,不利于地方债务风险和金融风险的防范 

  融资平台给地方政府带来了大量隐性债务,由于难以界定融资平台全部债务中企业债务与政府债务的边界,加上信息不透明、运作不规范,令债权人难以掌握到准确的地方政府债务信息,进而难以正确评估融资平台的偿债能力,在“官本位”思想的影响下,产生了对政府隐性担保的盲目信任和过度放贷,不仅危害地方政府债务可持续,甚至可能危害到区域的金融稳定。 

  1.融资平台偿债主体不明确 

  由于融资平台性质和定位缺乏法律依据,其产生的债务难以准确定性。地方融资平台承担的是代地方政府融资职能,募投项目一般具有较强公益性,放贷主体之所以乐于放贷就是因为看到了平台与政府之间千丝万缕的联系,真正认可的往往是平台背后的政府信用,这部分债务应当被视作地方政府债务。然而从法律层面来看,融资平台多为依据《企业法》成立的国有独资企业,为有限责任企业,政府作为出资人仅以出资额为限对企业承担责任,因此融资平台作为借债主体,其债务当为企业债务,缺乏将全部债务由地方政府承担的法律依据。此外,融资平台的融资成本相比一般意义上的政府直接融资(如政府债券)要高,进一步加大了债务风险。 

  2.融资担保不实,操作流程不规范 

  融资平台旗下资产多为具有一定公益性的资产,如市政道路、地下管网、输水渠道等,难以变现,无法成为金融机构认可的有效担保物。很多地方政府通过出具担保函、还款承诺书等方式为融资平台提供担保,但2010年《国务院关于加强地方政府融资平台企业管理有关问题的通知》(国发〔201019号)已明确禁止地方政府为融资平台提供任何形式的担保,这也意味着融资平台代政府融资,并不存在法律意义上的政府担保。此外,融资平台缺乏决策权,人事任命、项目选择等均由地方政府掌控,难以有效控制所投资项目的风险。加之大部分融资平台投资项目是中长期的基础设施建设项目,而融资平台贷款期限较短,还存在贷款期限同项目建设运营期限错配的问题。 

  3.政府财力变化较大,不同融资平台之间存在竞争 

  在我国经济结构调整、经济发展进入“新常态”、财政收入增速下滑的背景下,特别是长期过度依赖土地出让收益的地方政府在面对当前不景气的房地产市场的情况下,地方政府债务风险更加凸显。很多地区通过成立多个融资平台的方式,分别承担交通、城建、水利等领域的投融资业务,而这些不同项目分属不同部门管理,由于缺乏统一的债务管理机制,在政府财力有限的情况下,不同部门之间会出现激烈的资金竞争。此外,部分地区的融资平台已划归国资委管理,在债务偿还时,还可能出现业务主管部门、国资委、财政部门之间互相“踢皮球”的现象。 

  (三)政策环境发生重大变化,融资平台面临“转型”考验 

  正是基于上述背景,从十八届三中全会开始,中央启动了地方政府投融资体制改革,通过“开正道,堵偏门”的方式,一方面给予地方政府适当举债权限,另一方面剥离融资平台的政府融资职能,试图建立规范的地方政府融资机制。而在剥离融资平台政府融资职能后,平台如何转型是一个值得深入探讨的问题。 

  (四)地方政府债券将是地方政府唯一的债务融资渠道,但融资平台仍有存在空间 

  根据国家审计署的两次审计结果,从2010年底到2012年底,地方政府性债务总额(包括政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务)增加了约5.17亿元,其中政府负有偿还责任的债务增加了约2.92万亿元,而2011年和2012年国务院批准的地方政府债券总额度为4500亿元,仅占上述二者的8.7%15.4%2014年国务院批准的地方政府债券额度为4000亿元,2015年经全国人大审查批准的地方政府债券额度为6000亿元(其中5000亿元为一般债券,1000亿元为专项债券),但是考虑到当前我国经济增长压力较大,必将进一步加大基础设施建设,同时还有大量在建项目的继续推进,可以判断这一额度远不能满足地方政府资金需求。 

  虽然未来地方政府融资体制改革的方向已经明确,即仅可通过地方政府债券进行债务融资,严禁其他任何形式的政府债务融资行为。但是通过地方政府债券额度与地方政府融资需求的对比可以看出,仅靠地方政府债券无法满足基础设施建设需求,因此地方政府必将大力通过政府与社会资本合作模式或者政府购买服务等方式利用社会资金,融资平台完全可以利用融资经验和专业优势继续为地方建设出力。 

  二、新形势下融资平台亟需解决的关键问题 

  在大力推进地方政府融资体制改革、剥离融资平台政府融资职能的形势下,融资平台亟待解决以下三个问题。 

  (一)如何转型发展的问题 

  根据国务院的相关规定,地方政府债务融资体制改革的重要内容之一就是要剥离融资平台的政府融资职能。然而融资平台成立之初的主要目的就是代政府进行融资,融资平台是地方政府性债务最大的举债主体。剥离地方融资平台的政府融资职能,就等于对各类融资平台提出了一个生死考验:要想继续生存,必须转型发展。企业转型并非易事,特别是融资平台长期以来依赖政府信用、政府项目、财政资金,“等、靠、要”意识强烈,自负盈亏、市场经营能力弱,转型发展难度更大。 

  (二)如何清理存量债务的问题 

  《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确要求加快对地方政府存量债务进行分类清理,根据审计署的审计结果,截至到20136月底,以融资平台为举债主体的债务占到了地方政府债务的近40%,如何将如此庞大的政府债务从融资平台剥离出去?如何界定融资平台其他债务的属性?如何对平台存量债务和相应的资产进行科学分类,并在此基础上针对性地提出化解处理措施?这些是地方融资平台亟待解决的另一个重要问题,也是剥离融资平台政府融资职能、平台实现转型发展的重要前提。 

  (三)未来如何持续为基础设施建设出力的问题 

  在转型完成之后,融资平台不再代政府举债融资,不再由政府提供偿债保证,将形成独立经营、自负盈亏的经营模式和完全市场化的融资模式。但是考虑到融资平台的设立初衷,以及多年来积累的基础设施建设融资、建设和运营经验,在地方政府融资需求仍然巨大的背景下,应当重点思考转型后的融资平台如何持续为基础设施建设出力的问题。有必要结合地方政府投融资体制改革的方向,抓住全面深化改革的有利契机,深入推进融资平台经营方式和经营理念的改革创新,持续为基础设施建设和运营出力。 

  三、未来推动地方融资平台转型发展的思路与对策——以水利投融资平台为例 

  为了解决以上几个问题,主要思路应当包括两方面内容,一是按照财政部关于地方政府债务清理甄别工作的安排,抓紧完成融资平台存量债务的分类,采取适当措施将应当纳入政府债务的资产和债务一同剥离,保留为企业债务的,建立相应的化解机制,确保债务可持续;二是抓住我国全面深化改革的重要战略机遇,深入挖掘行业变革可能出现的机会,科学定位企业发展方向,推进融资平台转型发展。 

  下面以水利投融资平台为例具体分析对策措施。水利行业主要是提供防洪、供水等服务,水利工程可细分为防洪工程、水库工程、供水工程、引调水工程、灌溉工程、农村饮水安全工程、水土保持工程、水环境治理工程等类型,是一个典型的公益性较强、收益性较差的行业。2011年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》要求把水利作为国家基础设施建设的优先领域来抓,从20112020年全社会年均投入水利要力争达到4000亿元,文件明确提出鼓励通过地方政府融资平台企业吸引社会资金参与水利建设。实际上,在文件发布之前,已有不少地区成立了专门的水利投融资平台(绝大多数为水利投资企业的形式),发布之后各地水利投融资平台发展更加迅猛,此外,还有众多综合性融资平台参与水利建设投融资。未来,众多水利投融资平台也面对着化解存量债务、转型发展的形势要求,必须紧密结合水利行业特点和改革发展形势来考虑。 

  (一)充分利用行业改革发展的有利形势 

  贯彻落实十八届三中全会精神,践行习大大总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路,进一步深化水利改革发展是当前水利部门的重点任务。随着改革的深入开展,势必将直接或间接影响水利工程投融资体制机制,对水利投融资平台未来的定位和发展有着重要影响,也给水利投融资平台继续为水利改革发展服务提供了良好契机。 

  1.水价改革为水利投融资平台盈利水平提高创造了机会 

  供水项目是多数水利投融资平台的核心业务之一,水价的高低对于水利投融资平台盈利水平有很大影响。党的十八届三中全会明确提出要进一步引入市场机制推进水价改革;20141月出台的《水利部关于深化水利改革的引导意见》中也明确要求建立符合市场导向,反映供求状况和资源稀缺状况的水价形成机制;201411月出台的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的引导意见》提出要完善水利工程水价形成机制,深入开展农业水价综合改革试点,非农业用水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则制定,价格调整不到位时,地方政府可根据实际情况安排财政性资金,对运营单位进行合理补偿;水利部部长陈雷在2015年全国水利厅局长工作会议上表示“要完善农业水价形成机制,对经济作物和粮食作物实行分类水价,并适当提高农业用水价格”。以上均表明了未来水价调整的方向,各类供水工程将变得有利可图,对于提升水利投融资平台收益水平具有十分积极的意义。 

  2.水权水市场建设为水利投融资平台提升融资能力创造了基础 

  建立健全水权交易制度,积极培育水市场,是我国未来一段时期深化水利改革的一项重要内容,其核心内容之一就是要建立国家、流域、区域不同层面的水权交易平台,推动地区间、用水户间的水权交易。随着我国水权水市场建设的推进,水资源长期被压制的资产价值将被逐步发现,水利投融资平台旗下的水库资产将得到重新估值,为提升其融资能力打下良好基础。 

  3.政府购买水利公共服务的推广为水利投融资平台持续服务水利发展提供了空间 

  创新水利公共服务方式,推动水利公共服务向社会力量购买,是全面落实十八届三中全会精神深入推进水利改革的重要内容之一,目前来看,公益行为水利工程建设管理、运行管理、维修养护、水利技术服务等方面都是可以开展服务购买的领域。随着水利行业政府购买公共服务的推进,为水利投融资平台提供了发挥自身经验和资产优势的契机。水利投融资平台可通过这一契机,利用自身的资产资源和经验优势,加快转型,向实体经营方向发展,积极参与公益性水利工程建设管理、运行管理、维修养护等方面的政府公共服务购买。 

  (二)甄别化解水利投融资平台存量债务 

  各类融资平台存量债务巨大,债务化解不可能一蹴而就,因此在考虑水利投融资平台债务化解方式时,建议按照短期和长期两个角度来分析。 

  近期措施应当是确保工程项目与存量债务的可持续。考虑到改革的渐进性,为了保障水利投融资平台的稳定发展,短期内应以保障平台债务的可持续、所承担建设项目的顺利完工等为主要目标,针对平台的资金需求采取恰当措施。考虑到水利工程是国家重点扶持的公益性项目,应当允许水利投融资平台企业发行部分企业债券或利用国家政策性贷款对“高利短期债务”进行置换,加大债务重组力度,以低成本债务置换高成本债务,延长还款期限,降低融资成本。同时,可通过融资平台募集资金用于未完工的项目建设,确保不出现“半拉子”工程。 

  长期措施应当是建立债务逐步化解机制。水利投融资平台应积极配合地方政府有关债务甄别清理的工作安排,共同对平台企业旗下资产和债务进行分类整理,逐步剥离公益性资产,锁定公益性债务,通过发行地方政府债券购买、纳入财政预算、出售给资产管理企业、中央财政补助等方式逐步化解。可按照以下几步来实现: 

  一是对平台旗下资产及存量债务进行分类整理。多数水利投融资平台企业参与的水利项目种类众多,其中既有无收益的公益性工程,也存在有部分收益的准公益性工程和经营性工程,必须进行债务甄别分类。同时,水利投融资平台企业旗下子企业众多,其中有全资、控股还有参股企业,各种直接债务、间接债务、担保债务等纷繁复杂,都要求必须深入分析判断,应按照转为政府一般债务、转为政府专项债务、通过PPPPublic-Private Partnership,即公私合作)方式保留为企业债务和经营性的企业债务等方式做好资产和债务的分类整理。结合国务院和财政部的相关政策文件,水利投融资平台存量债务的甄别分类思路主要包括以下几个方面:第一,对完全没有收益、计划偿债新蒲京娱乐场777主要依靠一般公共预算收入的公益性债务,转换为政府一般债务。如河道治理工程、部分防洪工程、部分水土保持工程等完全没有收益的公益性水利工程。第二,项目有一定收益,偿债新蒲京娱乐场777主要依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入的公益性债务,转换为政府专项债务或通过PPP方式保留为企业债务。如主要靠水资源费和重大水利工程建设基金等政府性基金或专项收入偿还贷款的水利工程项目。第三,项目有一定收益(政府性基金收入或专项收入)但项目收益无法完全覆盖债务的公益性债务,应将无法覆盖的部分列入政府一般债务,其他部分列入政府专项债务。第四,项目自身运营收入能够按时还本付息的准公益性债务,通过PPP模式保留为企业债务。如部分供水工程、城市水务工程项目。第五,能够市场化运营的经营性项目产生的债务,保留为企业债务。 

  二是剥离公益性资产及债务。根据分类清理思路,对完成分类后的资产和债务,其中不能通过PPP方式保留为企业债务的公益性债务,地方财政部门、水利部门等应当明确接收主体和时间节点,妥善做好公益性资产及债务的划转工作。在这部分资产及债务剥离过程中,要保障平台企业利益不受损。 

  三是分类化解存量债务。对能够通过PPP方式保留为企业债务的存量债务以及经营性债务,水利投融资平台企业应通过市场化的方式进行融资,大力创新融资手段,降低融资成本,同时通过资产证券化等方式盘活存量资产,提升企业经营能力。对于从平台企业剥离出的公益性债务,可通过直接纳入预算或发行地方政府债券置换等方式妥善处理,注重降低债务利息负担,优化期限结构。 

  (三)不同类型的水利投融资平台要分类处理、区别对待 

  未来应针对各地的实际情况,对水利投融资平台有区别地进行清理整顿: 

  一是归并重组。将水利投融资平台并入地方综合性融资平台,构成其负责水利行业的一个分支,并转为一般经营性企业,这种情况适合于水利建设需求小、运行管理任务不重的地区。 

  二是市场化转型。剥离水利投融资平台政府融资职能,转型为一般经营性企业,未来通过PPP模式继续支撑地方水利基础设施假设。 

  三是公益性转型。将水利投融资平台整合调整为地方专门的非营利性事业单位,成为地方水利设施建设吸引社会资本时政府一方的代表,并负责地方专项债券发行中水利相关专项的申请、设立、发行衔接等工作,这种方式适合于原水利投融资平台行政色彩浓厚且公益性水利建设任务较重的情况。 

  四是注销拆解。将平台企业注销,拆解为各个项目企业,分别负责原有各个水利工程项目的建设管理、运行管理等,这种方式适合于原水利投融资平台旗下公益性项目众多,转型难度较大的情况。 

  (四)通过PPP模式积极参与地方水利建设 

  地方政府融资体制改革后,政府债券融得资金应主要用于没有收益的公益性项目,对于具有一定收益水平的公共项目将通过PPP模式交给社会资本承担,如水力发电、供水、灌溉、治污、水利风景区建设等。水利投融资平台应创新思路,积极争取,通过PPP模式参与项目的融资、建设、运营管理、维修养护等全过程,提升自身融资、投资、运营、管理等专业能力,走自主经营、自负盈亏的现代企业之路。 

  1.强化为水利经营性资产管理实体 

  随着水利市场化和水务一体化改革的推进,水利行业盈利空间逐步变大,水利投融资平台可以不断强化自身作为水利经营性资产控股企业的身份,提高自身的收入能力。一是可深入介入城市供水行业,水利投融资平台可以利用已有的水库、供水渠道管网等资源资产优势,进一步向用水终端延伸产业链,积极介入城市水务;二是可以挖掘未来广阔的农村水务市场,随着农村饮水安全工程的不断升级,未来农村供水管网向城市供水管网的接入,将来农村生活水价必将逐步向城市水价接近,带来巨大的市场空间,此外,随着生态文明建设和新农村建设的大力推进,农村污水处理市场也必将逐步扩大。 

  2.塑造成为水权交易的市场载体 

  随着我国水权水市场建设的推进,水利投融资平台可充分发挥自身优势承载水权交易。通过PPP模式由政府授权水利投融资平台作为水权收储转让的交易平台,可以充分发挥其水库和供水资产运营管理的优势,同时利用水权交易给平台带来的收益,能够进一步推动水利设施建设投资。目前已有这一做法的实践探索,如2013年内蒙古水权收储转让中心依托内蒙古水务投资集团成立,为其他地区提供了鲜活经验。 

  3.转型为专业的水利基础设施运行管理企业 

  根据PPP模式的定义,基础设施工程的设计、建设、运营以及维护等都可以是政府与社会资本的合作内容,“推行水利工程专业化物业化社会化管理 ”也是水利部近年来大力推进的改革方向,而水利投融资平台已经具有了较为丰富的水利工程设施运营及维修养护经验,因此PPP模式的推广为转型后的水利投融资平台提供了良好的发展契机,平台可利用自身经验优势向水利基础设施运行管理主体方向发展,通过PPP模式参与工程运行管理和维修养护等项目。 

  (五)加强人员队伍建设,提升自身发展经营能力 

  水利行业属于传统艰苦行业,人才吸引力度不足,水利投融资平台一般由地方水利部门直属事业单位或企业转型而来,企业内部缺乏高层次金融和经营管理人才,将极大制约平台企业的转型发展。因此未来应高度重视人才队伍建设,吸引兼具水利、金融、管理等多方面综合素质的专业人才投身水利事业,为水利投融资平台的转型发展提供人才保障。同时,平台企业应紧密跟踪地方水利、城建、环保、农业等部门建设需求,建立同多方面的密切合作关系,准确把握市场机遇,找准利润点,做大做强企业。
  
  编辑:马毅鹏 新蒲京娱乐场777:《改革》 2015年第3
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