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王晓娟:实行工业企业取水权有偿取得势在必行

2015-11-04 15:33

  按照十八届三中全会《决定》提出的健全国家自然资源资产产权制度和推行水权交易制度要求,课题组经研究认为,实行工业企业(含服务业,下同)取水权有偿取得势在必行。 

  一、工业企业取水权有偿取得的内涵 

  工业企业取水权有偿取得,是指工业企业以有偿的方式获得取水权的行为。包括两种方式:一种是通过政府有偿出让,工业企业缴纳权利金后获得取水权,属于一级市场的水资源配置;另一种是工业企业通过水权交易获得取水权,属于二级市场的水资源配置。对工业企业取水权实行有偿取得的核心是按照水资源是稀缺资源、水资源具有经济价值的理念,形成反映水资源稀缺程度的价格体系和市场。 

  需要说明的是,由于水资源具有典型的公益性,居民生活、农业、生态用水等事关百姓生存、粮食安全、生态安全,应给予基本保障,因此,现阶段取水权有偿取得的一级市场应当限于工业企业、服务业等商业性用水,而生活、农业灌溉、生态环境等用水仍然应当按照《取水许可和水资源费征收管理条例》的规定实行取水权无偿取得。 

  二、实行工业企业取水权有偿取得的必要性和可行性 

  (一)必要性 

  第一,推行水权交易制度的内在要求。一方面,水权交易本身是取水权有偿取得的一种重要方式。十八届三中全会《决定》明确提出推行水权交易制度。在水权交易中,取用水户必须按照交易价格支付相应的费用,这本身已经体现了取水权有偿取得。另一方面,推行水权交易将倒逼取水许可制度进行必要的调整。在推行水权交易制度后,如果仍然按照现行取水许可制度实行取水权无偿取得,将造成一部分企业需要通过市场交易有偿取得取水权,而另一部分企业却可以通过向政府申办取水许可无偿取得取水权的不公平现象,进而可能会产生寻租和腐败。而且在这种政策导向下,新增取用水户会更多选择等待政府无偿配置水资源,从而抑制了水权交易及水市场的形成,也不利于经济社会的正常发展。 

  第二,促进水资源节约和高效利用的有效途径。一方面,企业取水权的有偿取得,实际上建立了水资源要素对经济发展方式转变的“倒逼机制”,将推动产业结构、生产方式、消费模式的改变,因为获得取水权要付出成本。另一方面,实行取水权有偿取得,企业在支付权利金后可以获得具有完整使用、收益权能的取水权,可以将取水权进行抵押和交易流转,为企业真正节约和高效利用水资源提供了内生动力。探索开展取水权有偿取得,对于全社会树立水资源有价理念,改变以往水资源无价或者低价使用的理念,促进经济社会持续健康发展产生积极和深远的影响。 

  第三,落实水资源所有权人权益的重要措施。十八届三中全会《决定》提出健全国家自然资源资产产权制度。习大大总书记《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中指出:我国生态环境保护中存在的一些突出问题,一定程度上与体制不健全有关,原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位,所有权人权益不落实。长期以来,我国实行的是取水许可制度,取水权无偿取得、低价使用,结果不但水资源所有权人没有获得足够的收益,还导致水资源浪费严重。为解决水资源长期无偿或低价使用问题,落实水资源所有权人权益,实行工业企业取水权有偿取得非常必要。 

  第四,建立水利投入稳定增长机制的重要引擎目前主要依靠公共财政投入的水利投入机制正面临着瓶颈制约。实行工业企业取水权有偿取得,可以使非常稀缺的水资源通过权利金体现其价值,这将推动建立水利投入稳定增长机制。而且在取水权有偿取得制度建立过程中,企业通过缴纳权利金的方式获得取水权后,会伴随着水价等定价机制的完善,必将使水资源开发利用和节约保护具有投资回报性,进而调动社会资本投入水资源开发利用和节约保护的积极性,真正实现政府和企业双赢。201411月《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的引导意见》(国发〔201460号)提出的“鼓励社会资本通过参与节水供水重大水利工程投资建设等方式优先获得新增水资源使用权”,虽然未明确规定权利金问题,但基本反映了这一思路。 

  (二)可行性 

  第一,符合中央精神。十八届三中全会《决定》提出必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化20143月习大大总书记在听取水安全战略汇报时强调,保障水安全,要充分发挥市场和政府的作用,分清政府该干什么,哪些事情可以依靠市场机制。通过取水许可等方式授予工业企业取水权属于水资源的微观配置,按照中央精神,可以探索引入市场机制,将取水权的配置和再配置逐步交给市场,减少政府对水资源的直接配置。 

  第二,符合自然资源利用的一般规律。在我国,自然资源的取得和使用,大体上经历了三个发展阶段。第一阶段是经济社会发展与自然资源开发利用矛盾很小时期,自然资源的稀缺性尚未显现,人们在观念上缺乏自然资源有偿的观念,因而实行的是“无偿取得、无偿使用”。第二阶段是经济社会发展与自然资源开发利用矛盾较大时期,自然资源的稀缺性逐步凸显,人们逐步意识到自然资源是具有价值的稀缺资源,使用自然资源应当付费,因而开始实行“无偿取得、有偿使用”。第三阶段是经济社会发展与自然资源开发利用矛盾进一步加剧时期,自然资源利用受到总量控制的刚性约束,人们意识到赋予某些主体自然资源使用权将对其他主体取得权利造成限制,因而取得自然资源使用权也应当付费,由此开始实行“有偿取得、有偿使用”。 

  水资源当前正处于“无偿取得、有偿使用”的第二阶段,随着经济社会发展阶段的不断推进,伴随着用水总量控制制度的深入实施,水资源作为一种稀缺资源,其价值将不断提升,企业获得取水权将不仅意味着其可以取用水资源,而且意味着限制其他企业取用水资源的份额。这将客观上造成取水权也具有稀缺性。因此,水资源的取得和使用向“有偿取得、有偿使用”第三阶段发展符合自然资源利用的一般规律。 

  第三,有其他自然资源有偿取得的经验可供借鉴。土地是较早探索有偿取得的自然资源。目前我国已经形成了基本完全市场化的一定期限内的建设用地使用权有偿取得制度。政府对于商业用地、住宅等项目,采用招标、拍卖、挂牌等的方式,通过市场定价,获得土地出让金。我国对矿产资源也实行有偿取得加有偿使用的制度。1996年《矿产资源法》明确规定国家实行探矿权采矿权有偿取得制度,缴纳采矿权使用费是申请人获得采矿许可证的前提,同时在矿产开采过程中还要按照开采数量缴纳相应的矿产资源税和资源补偿费。排污权也正在探索实行有偿取得。20148月国务院办公厅《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的引导意见》,明确提出实行排污权有偿取得,要求对现有排污单位,要考虑其承受能力、当地环境质量改善要求,逐步实行排污权有偿取得。新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权,原则上要以有偿方式取得 

  第四,企业能够承受。在北方缺水地区,如内蒙古和宁夏的沿黄地区、甘肃省疏勒河流域等,水资源紧缺已经成为经济社会发展的瓶颈制约,一批煤化工、磷化工、新能源等项目正在规划建设之中。这些项目亟须用水指标,而且其附加值高,对获得取水权有承受权利金的意愿和能力。在用水指标紧缺的情况下,不少企业迫切希翼通过市场机制有偿获得取水权。在南方丰水地区,如广东、江西,取水权有偿取得虽然在短期内将提高企业的生产成本,但从中长期上看,企业为了少交权利金,会开展节约用水,从而促进结构调整,使企业在绿色发展、在当今市场竞争中赢得生存机会和竞争能力,这对企业和社会都是有利的。从水资源管理趋势上看,伴随着最严格水资源管理制度的深入实施和用水总量控制制度的严格落实,企业通过交纳权利金获得的取水权可以开展抵押或流转,具有潜在收益,而且有很大的升值空间,因而从长远上看对企业将是一种利好行为。 

  三、工业企业取水权有偿取得的若干关键问题 

  (一)关于工业企业有偿取得取水权的权利内容 

  从法理上看,权利的内容与权利取得条件密切关联。根据权利取得的条件不同,权利内容以及权利人在行使权利时受到的边界制约条件应当有所不同。如土地使用权既可以通过招拍挂方式有偿取得,也可通过政府划拨无偿取得,二者的权利内容就存在很大差异。其中划拨的土地使用权不得转让、出租、抵押,如果抵押或转让需要补交土地使用权出让金,而通过招拍挂有偿取得的土地使用权则可以直接依法进行交易流转。 

  该法理也同样适用于取水权。对于无偿取得的取水权,其收益权利是不完整的。体现在:一是流转性受到限制,不能就其全部水资源进行流转,而只能转让节约的水资源,这也是《取水条例》的规定。二是资产性受到限制,不能开展取水权抵押。按照《物权法》第184条的规定,使用权不明的财产禁止抵押。《取水条例》并未明确取水权的权利内容,使用权是不明的,因而是不能抵押的。实践中,银行对于无偿取得的权利,无法评估其价值,也是不会提供抵押服务的。 

  与无偿取得的取水权相比,工业企业通过缴纳权利金或交易有偿取得的取水权,其收益权能得到很大拓展。一是流转性得到扩大,不仅是节约的水资源,而且不属于节约的水资源也可以交易。例如,企业在转产或停产时,对于其有偿获得的取水权,可以依法全部流转或由政府等价回购。二是具备较强的资产属性,权利人可以对取水权进行入股、抵押或者出资、合作。 

  (二)关于工业企业取水权有偿取得的实施方式和步骤 

  对工业企业实行水资源有偿取得不能一蹴而就,也不能“一刀切”,需要根据不同的地区的水资源利用和管理现状以及不同类型的企业及其承受能力,分类实施、逐步推进。 

  第一,按照“控制总量、盘活存量”的思路,严格控制区域用水总量和地下水开采量,对于用水总量已超过或接近区域用水指标的地区,引导和鼓励工业企业优先通过水权交易满足新增合理用水需求。工业企业可以通过开展灌区节水改造、参与节水供水重大水利工程投资建设等方式,有偿获得取水权。只有在节水潜力基本挖掘完毕、水权交易发展空间不大的情况下,才实行向政府有偿取得取水权。 

  第二,区分新增取水权和现有取水权进行分别处理。新建、改建、扩建项目新增取水权,原则上要以有偿方式,通过定额出让或公开拍卖在缴纳权利金后取得取水权。现有企业按照自愿原则,可以在缴纳权利金后,取得取水权。不愿缴纳权利金的企业,与通过划拨取得土地使用权类似,其取水权不能抵押,而且转让也受到限制,只能转让通过节水措施节约的水资源。 

  (三)关于取水权权利金的标准与使用管理 

  取水权权利金反映的是水资源资产的价值,属于水资源所有权人权益的重要内容。由于我国各地区情水情不同,取水权权利金收取的标准由省级价格、财政、水利部门根据当地水资源稀缺程度、供求关系、经济发展水平等因素综合确定。在权利金征收和使用管理方面,由地方水行政部门按照水资源管理权限收取,但是为了体现水资源国家所有的所有权人权益,要合理确定中央和地方分成的比例,分别上缴中央和地方国库,纳入财政预算管理。权利金收入应统筹用于水资源的开发利用、节约保护、水生态补偿等。 

  (四)关于企业取水权有偿取得的风险及其防范 

  实行工业企业取水权有偿取得,尤其是向政府有偿取得取水权,存在一定的风险,需要建立健全相关制度加以防范。 

  第一,政府向企业有偿出让取水权时超过区域用水总量控制指标,出现边超用边出让现象。防范的重点是严格实行用水总量控制制度,对于已经超过用水总量控制指标或地下水超采的区域,严格限制政府向企业有偿出让取水权。 

  第二,政府为了新增项目而出现强行征水,从而损害现有用水户利益。防范重点是建立取用水户的水权保护制度,对政府行为进行严格限制。 

  第三,工业企业可能存在投机行为,对有偿取得的用水指标进行囤积并牟取高额利润。防范的重点是建立严格的用途管制制度和配套的闲置水指标评估处置机制,防止利用用水指标垄断而牟取不当利益。 

  四、相关建议 

  (一)在水权试点中率先探索实行工业企业取水权有偿取得 

  探索实行工业企业取水权有偿取得属于现行水资源管理制度的重大改革,按照习大大总书记提出的“顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”的精神,应当试点先行,积累经验后逐步推广。在目前水利部开展的水权试点中,广东、甘肃、内蒙等试点地区已提出探索实行工业企业取水权有偿取得。例如,广东省拟实行政府预留用水指标的竞争性出让,将政府预留的用于经济发展的用水指标,通过竞争和有偿的方式分配给取用水户;甘肃省拟在疏勒河流域探索开展政府回购水权后有偿出让给工业企业;内蒙古自治区拟由水权收储转让中心对企业闲置的水指标进行收储后有偿转让给工业企业。这些做法对于破解当地水资源供需矛盾、提高水资源利用效率和效益都具有重要作用,有必要给予积极引导和支撑。 

  (二)积极争取工业企业取水权有偿取得的法律授权 

  实行工业企业取水权有偿取得,不仅涉及到企业的取水权配置和企业负担问题,而且涉及到权利金的收取、使用和管理,属于对现行取水许可制度的重大突破,涉及到《取水条例》的修改与调整。按照“凡属重大改革都要于法有据”、“凡是试点的,都必须有法律规定或者法律授权,没有法律规定和法律授权,不得试点”的精神,试点地区要探索开展取水权有偿取得,必须取得法律授权。对此,有两种解决方案:一是提请国务院修改《取水条例》;二是向国务院打签报,获得国务院授权。考虑到修改《取水条例》程序复杂,立法周期长,目前正处于水权试点起步阶段,尚需进一步总结经验,难度较大,因此较为可行的做法是向国务院汇报,获得国务院授权。20148月,环境保护部为了推行排污权有偿取得试点,就采取了由国务院办公厅发布引导意见的形式。 

  (三)进一步深化工业企业取水权有偿取得相关研究 

  工业企业取水权有偿取得是水权水市场建设的一个重要环节,目前对其研究还不充分,尚需要开展更深入的研究。一是要对国内土地、矿产、排污权等有偿取得的做法进行梳理,系统总结其成功和有待改进之处,研究其对工业企业取水权有偿取得的可借鉴之处。二是要研究不同地区对工业企业取水权有偿取得的需求和接受程度,取水权有偿取得对企业成本、物价指数和宏观经济的影响等,细化取水权有偿取得的可行性研究。三是要研究提出与工业企业取水权有偿取得相关的配套制度,如水资源资产评估管理办法、权利金使用管理办法等。 

  (四)在水利系统和全社会形成工业企业取水权应有偿取得的共识 

  目前有关各方对落实水资源所有权人权益、实行取水权有偿取得的必要性等问题的认识还不一致,有必要通过座谈、研讨等方式,逐步凝聚共识。同时,要加强取水权有偿取得方面常识的宣传,增进社会各界对逐步推进工业企业取水权有偿取得的重要性和必要性认识,提高社会参与度,为逐步推动工业企业取水权有偿取得营造良好的氛围。
  
   编辑:王晓娟、李晶、陈金木、郑国楠、汪贻飞 新蒲京娱乐场777:《中国水利》 2015年第5期
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