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陈金木:可交易水权分析与水权交易风险防范

2015-11-04 15:12

  水权交易是利用市场机制优化配置水资源的关键。党中央国务院多次对开展水权交易提出明确要求,十八届三中全会《决定》提出推行水权交易制度,201411月《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的引导意见》提出“积极探索多种形式的水权交易流转方式,允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求”。中央中央国务院《关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》(即2015年中央一号文件)明确提出探索多种形式的水权流转方式。水利部七个水权试点中,明确内蒙、广东、河南、甘肃等省区开展水权交易试点。那么,水权交易的需求怎样?哪些水权可以交易?交易之后可能带来哪些风险及如何防范?这些问题亟需研究和回答。课题组从这些地区的实际出发,并结合法理,对上述问题进行了深入分析。 

  一、水权交易需求分析 

  (一)水资源短缺地区的新增工业项目急需购买水权 

  我国内蒙、甘肃等北方地区资源性缺水问题突出,经济社会发展面临着水资源短缺的瓶颈制约,新增工业项目购买水权的需求强烈。例如在内蒙古鄂尔多斯、阿拉善盟,目前有大量的工业项目因缺乏用水指标而无法建设,但盟市内的水权转换潜力已基本挖掘完,正在开展跨盟市水权交易。在甘肃省酒泉市等地区,当地用水指标已经分配完,新增工业用水需求需通过购买水权方式解决。酒泉市一批煤化工、磷化工、新能源等项目正在规划建设之中,亟须通过水权交易解决新增用水需求。国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的引导意见》也已经明确“允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求”。 

  (二)南水北调受水区省际间以及省内地区间存在水量交易的需求 

  南水北调东线和中线工程已经通水。由于受水区不同地区的现阶段用水需求和南水北调分水指标存在一定差异,以及配套工程有待完善、地下水压采分阶段实施等原因,受水区达到规划的用水量还需要一个过程,而沿线的另一些地区仍然缺水,希翼购买南水北调的水。目前北京、郑州等地区已提出购买需求,南阳、邓州等地区近期则有富余用水指标可供出售。 

  (三)区域用水总量控制制度的施行“倒逼”新增用水需求通过水权交易来满足 

  继资源性缺水、水质性缺水、工程性缺水后,区域用水总量控制制度的实施,将形成一种新型缺水——“制度性缺水”,即在用水总量指标控制的刚性约束下,即使水资源丰富地区,经济社会发展也将受制于用水总量控制指标,这将从制度上倒逼一些区域和取用水户通过水权交易来满足新增用水需求。深圳、东莞、广州等地的用水总量已接近总量控制红线,当地市政府多次提出通过交易方式购买新增指标,工业取用水户的新增用水需求也希翼通过水权交易或从政府购买取水权来满足。 

  (四)农业经营体系变革催生农业内部开展水权交易流转 

  我国正在大力发展现代农业,大力培育专业大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体,构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。土地集约化、专业化利用过程中,必然伴随着水资源交易流转问题。此外,一些地区为了促进节水,通过发放水权证、水票等方式,确认灌区农民用水户协会或农户的用水权(或用水额度)。在这些灌区内部,也存在着水权交易需求。 

  (五)部分企业获得水权后因各种原因存在再交易的需求 

  伴随着水权交易制度的推行,部分企业获得水权后,可能因减产、停产或企业未能上马等原因,需要将获得的水权进行再交易流转。目前内蒙古已有部分企业出现这种需求。 

  二、可交易水权分析 

  可交易水权是指权利人可据以开展交易并获益的水权,属于水权收益权能的重要体现。经过总结研究,认为目前可交易水权主要包括区域可交易的水量、取用水户可交易的取水权、使用公共供水用水户可交易的用水权、政府可有偿出让的水资源使用权、农村集体水权等。其中,农村集体水权是否可以交易,怎么交易,目前实践需求尚不强烈,需进一步研究探索。 

  (一)区域可交易水量 

  区域政府之间以区域用水指标(区域用水总量控制指标或江河水量分配方案)为基础协商开展水量交易,是总量控制制度下利用市场机制解决地区之间用水需求不平衡的重要方式,是未来水权交易发展的重要方向之一。2007年国务院在批复《永定河干流水量分配方案》时明确提出“在水量分配方案的基础上,鼓励地区间开展水量交易,运用市场机制,合理配置水资源”。2014年国务院颁布的《南水北调工程供用水管理条例》明确规定,南水北调受水区省、直辖市用水需求出现重大变化的,可以转让年度水量调度计划分配的水量。2010年山东省人民政府颁布的《山东省用水总量控制管理办法》规定“区域之间可以在水量分配方案的基础上进行水量交易。”在区域间水量交易中,交易的对象应当限定于区域在年度或一定期限内节余的水量,实质上反映了区域对节余水量所享有的所有权人权益。 

  第一,区域在当年或一定期限内节余的水量可以交易。年度节余水量是指在实行上一级水行政主管部门或流域管理机构下达的年度水量调度计划过程中出现的节余水量。如在黄河、南水北调等的年度水量调度中,部分区域因降水等原因造成用水需求减少,进而出现水量节余。一定期限内节余的水量是指受工程条件限制等原因,导致区域在一定期限内用水达不到分配指标而出现的节余水量。如山西省受引黄工程限制,在一定期限内难以消化黄河干流水量指标而出现节余;南水北调河南省南阳市、邓州市等受水区,由于配套水厂分年度建设、地下水压采分阶段实施等原因,在一定期限内存在节余水量。 

  需要说明的是,区域用水指标不能交易,不是交易的对象。区域用水指标的确定和调整属于政府层级管理权限的配置,属于行政法范畴,不能通过民法上的市场交易进行调整。就像行政区划的调整需要走行政程序一样,区域用水指标的调整也只能走行政程序,不能通过市场机制对政府配置水资源行为进行调剂。 

  第二,区域间水量交易,实质上交易的是区域政府对于节余水量所享有的所有权人权益。区域间水量交易的基础是区域用水指标,而区域用水指标在性质上属于监管权和所有权人权益的混合,既体现了区域行使水资源监督管理权的边界,也体现了区域所能享有的所有权人权益边界。区域间开展节余水量交易,对转让方而言,通过获得转让收益,体现区域对节余水量享有所有权人权益;对受让方而言,在获得交易水量之后,增加了对取用水户的水资源配置能力,并可以通过向取用水户征收水资源费等方式而享有所有权人权益。 

  (二)取用水户可交易的取水权 

  直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的取用水户,交易依法取得的取水权,这是目前可交易水权中最多也是最常见的一种。由于取水权取得方式不同,可交易水权也存在明显差异。 

  1、无偿取得的取水权:可交易水权限定于通过节水措施节余的水资源 

  《取水条例》第27条明确规定:“依法获得取水权的单位或者个人,通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的,在取水许可的有效期和取水限额内,经原审批机关批准,可以依法有偿转让其节约的水资源,并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。”据此,无偿取得的取水权,其可交易水权限定于通过节水措施节约的水资源。可见,这种可交易水权,实质上转让的只是取水权人的部分权利,即部分取水额度及其额度内办理取水许可的准入权。 

  2、有偿取得的取水权:可交易水权为合法取得的全部取水权 

  伴随着水权交易制度的推行,工业企业(含服务业,下同)在有偿取得取水权之后,可能因减产、停产或企业未能上马等原因,需要再次开展交易流转。这就产生了有偿取得的取水权交易问题。 

  与无偿取得的取水权相比,工业企业通过水权交易或缴纳权利金等方式有偿取得的取水权,依法理分析,其权利范围应得到很大拓展。一是权利流转性得到扩大,不仅是节约的水资源,而且不属于节约的水资源也可以交易。例如,企业在转产或停产时,对于其有偿获得的取水权,可以依法全部流转或由政府等价回购。二是权利具备较强的资产属性,权利人可以对取水权进行入股、抵押或者出资、合作。但目前这方面的法律规定还不明确。 

  (三)使用公共供水用水户可交易的用水权 

  目前我国一些地区正在探索利用多种形式,对使用公共供水的用水户(重点是灌区用水户和城市供水管网内的用水单位)进行确权,如按照计划用水制度,对灌区用水户下达配水指标或用水定额,对城市供水管网内的用水单位下达用水指标,对用水户协会、农业经营大户或农户发放水权证或水票等。对用水户多种方式的确权,可为明确用水户可交易的用水权奠定基础。但此种交易的法律依据目前尚不明确,需要试点探索,并适时推动法规制度建设。 

  使用公共供水的用水户交易用水权,因交易用途不同,可交易水权也不同。 

  1、灌区内部水权交易,可交易水权为用水户的全部用水权。灌区用水户之间的水权交易,由于不涉及水资源用途的转变(仍属于农业用水),而且不影响灌区的总取用水量,因此用水户之间可以开展部分或全部用水权交易,不必限定于节约的水资源。 

  2、农业用水转向工业用水,可交易水权限于节约的水资源。灌区用水户向工业企业转让用水权,由于涉及到水资源用途变更(农业用水转换为工业用水),并将影响灌区的总取用水量,涉及到取水许可变更,因此可交易的用水权需要按照《取水条例》的规定,限定于通过田间节水等措施节约的水资源。这种情形下,用水户一般难以独立开展交易,而需要将田间节水措施纳入灌区节水改造的“总盘子”中进行统筹考虑,并由灌区管理单位统一办理取水许可变更。 

  3、城市供水管网内的水权交易,可交易水权限于节约的水资源。对于城市供水管网内的用水单位,其用水指标由水行政主管部门按照计划用水制度下达,属于无偿取得用水指标,用水单位只有通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源时,才能将本身用水权中相应的节余指标转让给购买方。 

  (四)政府可有偿出让的水资源使用权 

  水权交易制度的推行,在一定范围和一定程度上将要求探索实行政府有偿出让水资源使用权(参见另一篇参阅报告《实行工业企业取水权有偿取得势在必行》)。与区域间水量交易、取水权交易、用水权交易都属于二级市场的水资源配置不同,政府有偿出让水资源使用权属于一级市场的水资源配置。 

  政府可有偿出让水资源使用权的范围包括政府回购或有偿收储形成的储备水权、区域预留的用水指标、区域新增用水指标等。今后伴随着相关实践探索的深入和配套制度的完善,政府可有偿出让水资源使用权的范围或将逐步扩大。 

  第一,政府回购或收储形成的储备水权可以有偿出让。政府储备水权的主要方式包括:一是政府对农户节约的水资源进行回购。目前正在开展的农业水价综合改革试点,将探索建立政府回购机制作为重要内容之一,明确政府或其授权水行政主管部门可利用节水奖励基金等对农民节约的水量进行回购,保障用水户获得节水收益。二是对企业闲置的水指标进行回购或收储。内蒙古目前正在探索建立闲置水指标处置机制。参考闲置土地的处置办法,对于企业通过交易有偿取得的取用水指标,可以进行回购或有偿收储。三是通过投资节水改造项目节约的水资源。甘肃目前正在探索在疏勒河流域建立投资节水项目的节约水量指标收储机制,对于投资节水项目的节约水量指标,由水行政主管部门予以收储。 

  第二,区域预留的用水指标、区域新增用水指标可以在具备条件时实行有偿出让。区域预留的用水指标主要有两类:一是区域向下逐级分解用水总量控制指标时,一些省份根据经济社会发展需求预留的用水指标;二是根据《水量分配暂行办法》,在制订水量分配方案时,为满足未来发展用水需求和国家重大发展战略用水需求而预留的水量份额。区域新增用水指标主要是指按照国务院规定,2015年、2020年、2030年全国用水总量分别控制在6350亿、6700亿、7000亿立方米,由此2016-2020年、2021-2030年将分别有350亿、300亿立方米的新增用水指标。无论是区域预留的用水指标还是区域新增用水指标,都属于无偿配置给区域的用水指标。对这部分用水指标实行有偿出让,涉及到国家作为水资源所有权人权益的收取和配置问题,需要按照国家水资源资产产权制度建设部署,在建立水资源价值核算评估体系、水资源使用权定价机制、中央政府与地方政府的权利金分配机制及使用管理制度等基础上,逐步探索推行。 

  三、水权交易可能存在的风险及其防范 

  在明确可交易水权时,需要对可能存在的风险进行研判,并采取必要措施进行防范。总体上看,水权交易过程中可能存在以下风险: 

  第一,超过区域用水总量控制指标,出现“边超用边交易”现象。防范的重点是严格实行用水总量控制制度,对于用水总量控制考核不合格、地下水超采或压采不合格的地区,严格限制开展区域间水量交易或政府有偿出让水资源使用权。 

  第二,交易的不是节约的水资源,造成以水权交易之名套取用水指标,并使转让方不当得利。这主要发生在无偿取得的取水权或用水权交易。防范的关键是建立严格的节水措施评估、认定与核验的程序和准则。 

  第三,挤占农业用水,并对农民用水权益造成侵害。这主要发生在农业用水向工业或城市转让过程中。防范的关键是明确灌区管理单位、用水户协会、农民的责权利,并建立合理的交易补偿机制。灌区管理单位只能对其管理范围内的渠道(干渠、支渠等)节水进行交易,用水户协会管理范围内的渠系节水和交易由用水户协会决定,田间节水工程则由农民决定。对于内蒙、宁夏等地开展的农业向工业的取水权交易,除了在实施节水过程中给予农民补偿之外,还应当研究建立水权交易风险补偿基金,对干旱年因用水保证率不同造成的农业损失予以补偿。 

  第四,挤占生态用水,并对第三方权益或生态环境造成侵害。防范的关键是对地下水水位、水质进行监测和监控,对于生态脆弱地区,要严格实施用途管制制度,对水资源用途变更进行严格的审核和监管。 

  第五,工业企业可能存在投机行为,利用囤积的用水指标牟取高额利润。防范的重点是建立严格的用途管制制度和配套的闲置水指标评估处置机制,防止利用囤积的用水指标垄断牟取不当利益。 

  2  水权交易类型一览表 

交易类型 

交易主体 

可交易水权 

交易实质 

区域间水量交易 

区域政府或者其授权的部门或单位 

以区域用水指标为基础,区域在年度或一定期限内节余的水量 

区域对于节余水量所享有的所有权人权益 

取水权交易 

无偿取得的取水权交易 

工业(含服务业)企业、灌区管理单位 

通过节水措施节约的水资源 

取水额度及在该额度内办理取水许可的准入权 

有偿取得的取水权交易 

工业(含服务业)企业 

部分或全部水资源 

取水额度及在该额度内办理取水许可的准入权 

使用公共供水的用水权交易 

灌区用水户 

城市供水管网内的用水大户 

1.向工业的交易限于节约的水资源。 

2.灌区内部的交易为部分或全部水资源。 

公共供水系统内的用水权 

政府有偿出让水资源使用权 

政府与工业(含服务业)企业之间 

政府回购或有偿收储形成的储备水权、区域预留的用水指标、区域新增用水指标等。 

水资源使用权 

  
  编辑: 陈金木、李晶、王晓娟、郑国楠 新蒲京娱乐场777:《中国水利》20155
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