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金海:荷兰新《水法》及其对我国的启示

2015-11-04 11:16

  一、荷兰新《水法》出台背景   

  1、“低地之国”受气候变化和海平面上升的影响加剧   

  “荷兰”在日耳曼语中意为“低地之国”,其国土有一半以上低于海平面,全国2/3地区易受洪水和涌潮威胁,整个国土均需堤坝保护。上世纪以来,全球平均地表温度上升0.56-0.92,海平面上升约0.17m,气候变化导致极端天气事件频发,这直接威胁到低地之国荷兰的生存与发展。原有水法规体系不能完全适应洪水和涌潮威胁不断加剧的新形势,需对防洪防潮相关事务加强管理,不断提高国家的防洪防潮能力。   

  2、取水量不断增加加剧水短缺并对河流健康形成威胁   

  近年来,荷兰各行业取水量不断增加,从1992年的79.8亿立方米上升到2011年的106.1亿立方米20年间增加33%。取水量大幅增加不仅加剧了水短缺,使得河流生态流量减小,而且导致污水排放量随之增加,对河流健康构成巨大威胁。为回应公众对生态环境保护的关切,需建立相应的法律制度,进一步强化取用水管理,以有效缓解取水和排污的压力。   

  3、原有法律制度不能完全适应水资源综合管理的需要   

  荷兰1989年制定的《综合水政策计划》和《水管理法》确立了对水资源实行综合管理的方针,初步提出了一套综合管理的规划方案,但上述法律和规划并未就如何实现水资源的综合管理给出一个清晰的路线图。新《水法》旨在为建立高效的水资源管理制度奠定完善的法律基础,强调引入水系统方法(water system approach),实现水资源的综合管理。这种方法需要综合考虑各种关系,如水量与水质的关系、地表水与地下水的关系、水与土地利用的关系、水与生态环境的关系、用水户之间的关系。   

  4、分散立法在一定程度上影响了执法的效率   

  荷兰原先颁布过多部涉水法规,有《水管理法》、《地表水污染法》、《海水污染法》、《地下水法》、《防洪法》,还有与围海造田和修建堤坝相关的《土地围垦与滩涂法》,与河道相关的《公共工程法》和《公共工程管理法》,与河床相关的《土壤保护法》。上述法律法规规范事项存在交叉,造成有些领域管理职责不清,极大阻碍了有效执法和实施综合管理。   

  5、国内水法需与欧洲水法及国际河湖保护条约相衔接   

  欧盟2000年颁布的《水框架指令》是欧盟在审议并整合了多部原有水资源管理法规的基础上制定的一部水资源综合管理法律,在法律地位上是欧盟各成员国水法规的上位法。作为欧盟成员国,荷兰有义务及时对国内法律进行相应地调整。同时,作为《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》(联合国欧洲经济委员会,1992年)、《默兹河保护协定》(3个默兹河流域国家,1994年)、《莱茵河保护协定》(5个莱茵河流域国家,1999年)等欧洲重要涉水条约的缔约国,荷兰需要履行这些涉水条约,为此,需对其水法进行适当修改。   

  二、荷兰新《水法》主要特点   

  荷兰新《水法》注重名词和概念的说明和定义,突出对水资源管理组织架构、水资源规划、水工程的建设与管理、水行为许可、污染税和地下水税的征收事项进行系统规范,并就水法的实施与保障措施作出了详细规定。新《水法》的主要特点如下:   

  1、充分体现了水资源综合管理理念和思想   

  荷兰新《水法》强调水土资源的统筹管理,水资源规划的制定要充分考虑国家空间规划,而空间规划也要高度重视水的自然流动特性。新《水法》注重涉水部门的协调配合,对水管理相关部门的权力与责任边界、配合与协作机制(甚至签订水管理合作协议)等都进行了明确、详细的规定,防止部门间职责不清、相互争权或推诿的现象,增强了部门之间的协作能力。注重水法与其他法律的协调和衔接,在水法条文中多次提及其他相关法律,甚至设置专门章节规定和说明与其他法律之间的关系,为水法的有效实施奠定了良好基础。注重利益相关者和社会公众的参与,无论国家、区域水规划都要求与各利益相关方协商制定,水利建设项目规划和所有涉水许可的颁发都必须征求公众的意见,将水资源综合管理落到实处。   

  2、进一步明晰了水管理相关部门职能   

  荷兰新《水法》进一步明确了国家、省、市及水董事会的水管理事权。中央政府主要有三个部门共同负责水管理:交通、公共工程和水管理部负责制定国家防洪政策、国家水管理战略规划,对省政府进行监督,引导市政府和水董事会的工作,负责国家水域的管理和国家级基础工程建设;住房、空间规划和环境部负责水质管理;农业、自然管理与渔业部负责农业灌溉和渔业生产管理(201010月,交通、公共工程和水管理部与住房、空间规划和环境部合并为基础设施与环境部)。   

  省政府(12个)负责对水董事会进行监管,区域空间规划、环境规划、水资源规划的综合制定,主要防洪设施监管,地下水管理,水政策与区域其他相关领域政策的协调等。水董事会(共有24个,辖区基本按水文单元划定)负责对辖区内地表水资源实行一体化管理,主要包括防洪排水、根据国家水法规制定水管理计划和水质控制计划、负责污水处理厂的建设运行。市政府(共有408个)主要负责市级土地利用、污水的排放与收集、雨水排放与收集。   

  对管理体制的详细规定使得各级水管理部门各负其责,环环相扣,有效避免了职能不清及交叉重叠的问题。   

  3、对水许可证体系进行了整合   

  荷兰新《水法》规定企业或个人实施与水(包括地表水、地下水和海水)相关活动,必须申请水许可证。新《水法》引进了一项水行为综合许可制度,即将原先的六项水行为许可整合成一个综合许可,涵盖大部分涉水活动,包括地表水和地下水开发利用、向地表水和海水排污、污水处理、在水工程或相关保护区域开展的涉水活动。荷兰不同的涉水活动只需一个许可证协调管理,避免了不同管理主体规范涉水行为之间的矛盾和冲突,通过水许可制度的整合,带动了整个管理制度的整合。在许可的申请和审批方面实现了信息化管理。如果行为人同时还需要申请环境许可,可在同一个办公室内办理申请。“一站式”水许可管理制度高效透明,为水资源综合管理提供了有效工具。   

  4、对防洪标准进行了量化规定   

  荷兰新《水法》规定了堤防体系和主要防洪结构物的防洪标准。在99个主要防洪结构物中,一半以上防洪标准为千年一遇。其中,250年一遇的有42个,500年一遇的1个,1250年一遇的有20个,2000年一遇的有15个,4000年一遇的有17个,10000年一遇的有4个。水法要求水董事会每隔6年向省行政长官提交主要防洪结构物运行状况的报告。为确保圩垸在遭遇海水高水位和风暴潮时的安全,荷兰水法规定圩垸一律采用4000年一遇以上的防洪标准,以避免“低概率,高损失”风险。荷兰将具体工程防洪标准写入水法,反映出防洪工作对低地国家的重要性,也体现了荷兰在立法过程中加强法律可操作性的诉求。   

  5、对污染税和地下水税的征收进行了规范   

  荷兰新《水法》规定了污染税和地下水税征收的范围、计量和税率。新《水法》规定交通、公共工程和水管理部以及水董事会对向其管理范围内的地表水体排放有害物质的活动征收污染税。污染税征收将根据一年内所排物质的数量和性质来收取,以污染单位来表示。新《水法》给出了污染单位的量化表达,如54.8千克的需氧量等于1个污染单位,1千克的铬、铜、铅、镍、银和锌在内的混合物质等于1个污染单位。对于向国家管理的地表水体的排放,每个污染单位的污染税税率为35.3欧元。污染税的税收收入可用于日常水管理活动。对于地下水开采活动,省政府可根据开采的地下水量征收地下水税,以便对地下水保护与管理提供资金支撑。这些规定较好地体现了“污染者付费和地下水有偿使用”的原则。   

  6、注重强制实行和违法行为入刑   

  荷兰新《水法》强调了水法的强制实施,水行政执法必要时由警察提供协助,强调公民和企业有义务遵守政府水管理活动的相关要求,即使这些活动侵犯了其权益(如财产权),水法还允许政府在特殊情况下收回已发放的水许可证;注重刑事手段的运用,水法的一些条款直接规定违法者的刑事责任,例如“对于在专属经济区内违反根据本法案所制定的相关规定的任何人都将受到荷兰刑法的惩罚”。同时重视水法的可诉性,建立了纠纷解决机制,注重保障当事人向法院提出上诉的权利。   

  三、启示与建议   

  党的十八届四中全会提出全面推进依法治国,深入推进科学立法、民主立法,深入推进依法行政,深化行政执法体制改革,推进综合执法,健全行政执法和刑事司法衔接机制。借鉴荷兰水法经验,可为我依法治水兴水提供以下启示和建议。   

  1、水立法应进一步体现水资源综合管理理念和思想   

  荷兰出台新《水法》的一个重要原因就是为了进一步推动水资源综合管理。新《水法》处处体现了以可持续发展为目标,注重系统治理、部门协调和公众参与,强化制度保障,充分体现了水资源综合管理引导思想。   

  我国实行最严格的水资源管理制度,促进水资源的系统治理,与水资源综合管理理念有很多相似之处,完善水法规体系可充分借鉴荷兰新水法的一些做法和措施:一是加快《水资源论证条例》立法工作,建立规划水资源论证制度,把水资源条件作为空间规划的硬约束,实现水资源科学管理与国民经济可持续发展的有机衔接。二是在水法中进一步细化水行政主管部门、环境保护行政主管部门、国土资源行政主管部门等机构的涉水职责分工,努力避免职能交叉和冲突事项。三是通过立法的方式推进涉水许可的整合与衔接,解决涉水许可多头颁发、内容交叉等问题,在取用水许可申请和审批等环节加强多目标的统筹管理。四是在水法中增加水利信息公开和公众参与的条款,对信息公开以及公众参与过程的实现方式进行规范,为公众参与提供制度保障。在水资源规划、涉水许可、水利建设项目决策等重要环节充分听取社会公众意见,增加社会公众对水利工作的支撑度和满意度。   

  2、定期开展水法规后评估工作,及时修订完善水法规   

  荷兰在对已有的水法规体系进行跟踪和评估的基础上,出台了新水法,有效整合了原有的八项水法规,解决了分领域立法带来的弊端,为建立科学高效的水资源管理制度奠定了坚实的基础。同时荷兰新《水法》十分注重与其他法律的协调和衔接。   

  我国水法规体系由《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等4部法律、18部行政法规、50余件部门规章及700余件地方性法规规章组成,为我国水利事业的跨越式发展提供了有力支撑和保障。但我国现有水法的颁布时间较早,鉴于近年来我国经济社会的快速发展,水法中的一些条文内容已不能完全适应当前水利改革发展形势的需要,亟需修订和完善。建议:一是加强水法规后评估工作,对水法规所设计的制度和实施情况进行全面评估,查找不足,为今后的立法工作提供参考和借鉴。二是建立水法规的定期修订机制,增强水法修订的时效性,特别是应重视通过修法来推动落实新的治水思路和水发展目标。三是加强立法过程的透明度和公众参与度。建立健全公开征求意见制度、听证制度、专家咨询制度,使得各利益相关方的合理诉求和合法利益得到充分体现,提高立法的质量,减少执法的阻力。四是加强各项水法规之间的有机衔接和协调。例如,在《水法》和《水污染防治法》的修订以及有关配套法规的制订中,应加强水量和水质管理的协调与配合,并明确具体实施步骤和程序。   

  3、进一步加强水法规的可操作性   

  法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。荷兰新水法概念清晰、条文具体、重视配套措施和法律的可诉性,并引入大量的技术标准,针对性和可操作性强,便于实施和实行。   

  与荷兰水法相比,在我国水法内容相对较为简洁,法律落实在很大程度上要依靠后续配套政策措施的出台,不同部门和单位对法律条款和概念的解读常有分歧和争议。为加强我国水法的可操作性,建议:一是在水法规立法和修订中,注重对名词术语进行详细说明、定义。如对《防洪法》中的防洪规划治导线、水工程等概念进行定义和说明。二是对水法规中提及的各级政府有关部门的职责和分工进一步明确。三是加快《水法》配套性法规、规章、规范性文件的制定。如《节约用水条例》、《农田水利条例》、《地下水管理条例》、《水功能区管理条例》、《蓄滞洪区管理条例》等配套法规。四是加强水法规的可诉性,建立和完善纠纷解决机制,建立通过司法上诉解决水事纠纷的机制,以体现依法治水的精神。五是立法中对水利技术规范的地位与作用予以明确,并做好相关配套工作衔接,增强法律实施的科学性和可操作性。   

  4、强化水行政执法权威性并推动严重涉水违法行为入刑   

  荷兰新《水法》的实施和实行注重强制行政手段和刑事手段并用,严厉打击了违反水法规定者,增强了水法的威慑力,提高了违法成本。   

当前,我国水利执法强制手段不多,对水资源的刑法保护不足,应进一步提高水行政执法的权威性和有效性,建议:一是全面推进水利综合执法,建立权威高效的水行政执法体制,强化专职水行政执法队伍和能力建设,建立水利部门与相关部门,特别是公安部门的联合执法机制,进一步增强行政执法的强制手段。二是强化我国水资源刑事法律保护,开展水资源管理与保护刑法制度研究,推动严重涉水违法行为入刑,并明确有关水资源犯罪责任追究门槛。在此基础上,完善《水法》等法律法规,设置相应的概括性刑事责任条款,确保相关法律责任制度的有效衔接,提升水法规的严肃性和权威性。
编辑: 金海、廖四辉、刘蒨、夏朋 新蒲京娱乐场777:《中国水利报》 20151015日第5版现代水利周刊
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