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尤庆国:城市群发展进程中水资源协调管理刍议

2015-11-04 10:44

  一、我国城市水资源管理存在的主要问题 

  当前,我国城市虽然不同程度地进行了水务一体化改革,基本理顺了水资源管理体制,水资源管理也取得了一定的成效,基本保持了水资源供求平衡,有力支撑了城市经济社会的快速发展。但由于水资源管理属于城市自行管理的事务,也还存在力度不够、协调不足的问题。

  1.水资源管理力度不够

  我国城市水资源管理存在较为突出的权利部门分散化现象,违背了水资源的自然循环规律和整体性,多龙管水、政出多门,地表水、地下水、供水、排水和污水处理及回用在绝大多数城市中均属于多机构管理,水资源管理效力在各部门之间的相互制约中大大削弱,而且还缺乏全面、综合的水资源评价与规划支撑,由此导致以用水效率不高问题为代表的水危机浮现。以地处华北缺水地区的京津冀城市群为例,水资源短缺现象非常严重,由于经济社会发展对水资源的需求量太大,近年来已经出现了大面积河流断流、河流水污染程度高、地下水超采导致地面沉降等生态环境问题。

  2.水资源管理协调不足

  我国确立了流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制,但是城市水资源管理往往仅局限于城市的行政范围,破坏了流域水资源系统各部分的相互关联性,而且城市之间的水资源划地为界,分属不同部门管理,水资源管理区域合作的范围和力度较为有限,多以点对点、事对事的形式开展,协调难度大、成本高。由于地理位置、资源禀赋的不同或者行政等级的差异,加上缺乏水生态补偿等相关机制,流域、区域发展综合规划与城市水资源开发、利用和保护没有实现有效对接,一些城市只顾自身发展,任意扩大用水规模和污染排放,在水资源质与量上都影响着下游或周边城市的发展。

   二、开展城市群水资源协调管理的必要性和可行性 

  1.城市群水资源协调管理的必要性

  随着城市化进程的不断加快,我国城市群数量不断增加、规模不断扩大,已经形成了长三角、珠三角、京津冀、中原、长江中游、成渝、哈长等多个国家级城市群。水资源是经济社会发展的基础性、战略性资源,水资源越来越成为制约城市群经济社会发展的关键性因素之一,如果城市群发展的水资源需求未得到有效满足,将影响二、三产业发展和居民就业、收入增长,进而影响城市群竞争力的提升。随着城市群的快速发展,二、三产业对水资源的需求量也越来越大,水资源供需矛盾日益突出,统筹开发、综合利用城市群水资源显得非常必要和紧迫。

  开展城市群水资源协调管理,就是对城市群里的不同城市水资源管理进行协调,能够缓解城市水资源与经济社会发展之间的供需矛盾,从而实现城市群水资源的统筹调配、高效利用,这是落实最严格水资源管理制度的一项重要举措,有利于城市群协同发展、提升城市群竞争力,促进城市二、三产业发展和居民就业、收入增长,为我国工业化、城镇化进程提供支撑。

  2.城市群水资源协调管理的可行性

  当前,我国开展城市群水资源协调管理主要拥有两大方面的有利条件。

  一是基础条件比较丰富。随着经济的快速增长和社会的持续发展,城市群水资源协调管理所需的人力资源、物质储备较为雄厚,能够为各项工作的开展创造良好的基础条件,如南水北调工程建设投资巨大,但国家财力足以支撑,为人均水资源占有量很低的京津冀城市群发展创造有利条件。

  二是改革形势不断深入。我国正在处于深化改革的关键时期,落实最严格水资源管理制度成为水利(务)工作的重中之重,顺应城市群的发展趋势,创新水资源管理体制机制、开展城市群水资源协调管理符合改革方向,如城市水务一体化改革为城市群范围内水资源协调管理奠定体制基础。

  三是城市群水资源协调管理的主要对策措施。城市群水资源协调管理的目标是以科学发展观为引导,以规划为龙头,以水务管理体制和运行机制改革为动力,通过开源、节流、治污等综合措施,实现水资源的统一规划、统一管理、统一调配,为城市群发展提供安全可靠的水资源保障,形成“人人有水喝,人人喝好水;生活不缺水,生产不断水”的良好局面。为此,应当分别从城市群水资源开发利用、用水管理、水污染防治以及水资源管理基础工作等方面采取一定的水资源协调管理对策措施。

  1.城市群水资源开发利用方面

  (1)按照严格实行用水总量控制的要求,在开展单个项目水资源论证的基础上进一步开展涉及城市群整体发展的规划的水资源论证,从而实现以水定生产、以水定发展。与此同时,应当根据城市群不同城市的水资源条件和功能定位,进行取水许可的区域限批及联合审批,并对城市群各类用水户的用水计划进行统一调度,确保水资源开发利用与城市群发展相适应。

  (2)按照空间均衡的理念,以城市群现有水资源条件为基础,开展水资源利用规划,建设水源工程、引调水工程和河湖连通工程,并以技术进步和制度创新为支撑,促进再生水、雨洪水等非常规水资源利用,以统筹利用城市群地表水与地下水、本地水与外来水、常规水与非常规水,从而实现不同城市水资源条件和功能定位的协调,保障城市群发展的水资源需求。

  2.城市群用水管理方面

  (1)促进用水管理从供水管理向需水管理转变,着力提高城市群用水效率。一方面,应当在调整二、三产业结构的同时,积极发展节水型产业,促进高耗水产业由水资源短缺城市向水资源充沛城市转移,或使用再生水、雨洪水等非常规水资源;另一方面,应当在人口流动跟随产业转移的情况下增强社会节水意识、提高生活用水效率。

  (2)在进行需水管理的同时加强供水管理,采取共同出资、吸引民间投资等形式组建城市群水务集团,由国资部门履行出资人职责、水务部门负责行业管理,按照现代企业制度发展水务事业,合理布局自来水厂,实现城市群引水调水与联网供水,提高水资源安全保障系数。

  3.城市群水污染防治方面

  (1)加强城市群所处流域共同治理,开展河流湖泊的水生态保护与修复,为改善城市群水生态环境创造条件。应尽快开展区、市、县级行政区对接,从项目规划、申报、审批、实施等实现一体化,延伸治理范围,加强坡面整治、村庄环境治理、沟(河)道和河(库)滨带保护等相关措施,从而构筑稳固的城市群生态屏障。应综合运用截污治污、河湖清淤、生物控制等措施,对重要河湖水生态系统进行修复,特别要加强对重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和重要湿地等生态脆弱河湖和地区的水生态修复。

  (2)加强城市群水污染联防联控机制建设,促进流域上下游治污合作,不断规范水功能区和入河排污口监督管理,切实控制入河湖污染物总量,确保市界水体水功能区水质达标,提高水功能区达标率。同时整合各城市的污水处理资源,从而提高污水处理效率和水平,为城市群再生水利用奠定基础。

  4.城市群水资源管理基础工作方面

  (1)按照民生水利的目标加强水源地水质安全保障,各城市应当齐心协力,将水源地划定为生态保护区,加强隔离防护、污染源综合整治、生态修复与保护、水库滨岸带建设等各类水源地保护工程建设,明确用水区对水源区的生态补偿、对口协作、项目支撑等关键性事项,保护城市群水源地的生态环境。

  (2)实现城市群水资源监控工程联网,切实提高水资源监控能力,做到辖区范围内特别是市界河流、重要河段流量和水质以及大户用水、排水等信息的实时监控和共享。开展城市水行政主管部门之间的定期联合执法机制,强化对水源地入河排污口的协同监测和监督执法;协同建立突发水污染事件联合应急处置机制,通过联合演练不断提高应急处置能力,有效协调城市群水污染纠纷。

  四、促进城市群水资源协调管理的政策建议 

  按照十八届三中全会“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的精神和“节水优先、两手发力”的新时期治水思路,应当从水价、水权交易、水生态补偿、水务一体化等方面制定一定的扶持政策,从而促进城市群水资源协调管理。

  1.发挥水价的杠杆作用

  水价对资源配置、节约用水、水环境保护有着重要杠杆作用,应尽量保持城市水价与经济发展水平的一致,根据人口规模配置水资源、根据人均GDP制定水价。进一步完善水资源价格与各环节水价的比价关系,逐步使水价达到包括资源成本、供水成本、环境成本的全成本水平。扩大水资源费征收范围,适当提高水资源费征收标准。根据“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则,健全水利工程供水价格形成机制。完善城市供水价格管理,加快建立居民生活用水阶梯式计量水价和非居民用水超计划、超定额加价制度。

  2.探索开展水权交易或排污权交易

  实行城市群水权交易,应以各城市水权分配为基础,通过市场机制转移水资源使用权,保障水资源在城市发展中的优化配置,跨区域水权交易必须经过政府审批、专家论证、公开听证等前置程序,并且要规范水权交易合同文本,明确交易双方主体、水量水质、交易价格、交易期限、第三方利益补偿及争议解决等条款。在开展水权交易的同时探索开展污染物排放权交易,通过市场机制推动城市群联合减排,促进城市之间节水、减污的竞争及相关产业发展。

  3.建立水资源保护与水污染防治基金

  以饮水安全为目标,按照“共同投入,共同受益”的原则,根据承担责任、保护成本、受益程度等,由各个城市共同建立城市群水资源保护与水污染防治基金,形成水生态补偿或水环境治理成本分担机制。应明确缺水城市、产生污染城市补偿或分担丰水城市、受污染城市的义务,并按照供水城市对受水城市经济的贡献量、产生污染城市对受污染城市生态的影响程度适当提高生态补偿、环境治理费用标准,此外受水地、产生污染地区政府应按照水量分配比例承担供水地、受污染地区的水源保护、环境治理等水利工程的建设和维护资金。

  4.以水务一体化为基础形成协调管理机制

  提升水务一体化管理层次,在城市水资源开发、利用、配置、治理、保护等水务一体化管理的基础上,对城市群范围内防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用循序渐进地进行适度的统一管理。同时由省级政府水行政主管部门牵头、各城市人民政府参加,建立城市群水资源管理联席会议制度,从保障城市群水资源安全的高度出发,统筹解决水资源保障和区域发展问题,充分发挥水资源要素对经济社会发展的引导和限制作用,逐步实现优势互补、良性互动、共赢发展的目标。

  编辑:尤庆国、杜娟娟 新蒲京娱乐场777:《中国水利》2015年第5  

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