邮件登录

乔根平:PPP模式塑造水利投资新格局

2015-11-03 17:12

  201411月,国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的引导意见》(国发〔201460号)明确提出“鼓励社会资本投资运营农业和水利工程”。20153月,国家发展改革委、财政部、水利部联合发布《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经〔2015488号)专门针对重大水利工程如何引入社会资本做出了政策安排。5月,国务院办公厅转发了财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的引导意见》(国办发〔201542号),明确要求在包括水利行业在内的公共服务领域,广泛采用政府和社会资本合作模式(PPP)。这些无疑给PPP模式插上了政策助力的翅膀,对优化政府投资安排,充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用提供了强大助力。 

  但是由于水利工程类型不一,各有特点,特别是项目收益能力差异较大。PPP模式对于水利行业来说适用性如何?不同类型水利项目引入社会资本的模式如何选择?本期邀请新蒲京娱乐场777投资与统计研究处乔根平和马毅鹏两位专家,谈谈各自的看法。 

  现代水利周刊:请问水利行业运用PPP模式的前景如何?都有哪些模式? 

  乔根平:一般认为,投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、具有一定市场化程度的基础设施及公共服务类项目,适宜采用PPP模式。当前,大规模水利建设正在推进,仅靠政府财政投入无法满足建设资金需求,此外水利行业长期存在的运行管护水平不高等问题也亟待解决,引入社会资本是解决这两个问题的重要手段,政府有较强烈的需求。同时,水利产品和服务有着稳定可靠的社会需求,政府扶持力度较大,若收益水平能够达到一定要求,将是社会资本乐于进入的优质领域。因此需要对不同PPP模式在水利工程领域的应用场景进行分析。 

  政府和社会资本共同出资。适用于部分规模较大、投资回收期长,或受益群体明确的准公益性工程。对于骨干水源工程、引调水工程和灌区工程等准公益性项目,由于投资规模较大、投资回报率较低、成本回收期较长等原因,难以吸引到社会资本单独出资完成工程投资,因此可采取政府与社会资本共同出资的方式,这种方式可进一步细分为三种: 

  一是政府和社会资本共同出资成立项目法人。通过政府和社会资本共同出资成立项目企业作为项目法人的方式,由项目企业负责工程建设和运营,其中政府资金发挥引导性和基础性作用,让渡部分收益或不参与项目企业收益分配。同时,通过水价调整、财政补贴等方式保障项目企业的合理收益。 

  二是社会资本仅出资参与工程中经营性较强的一部分,其他部分由政府出资。对于某些大型工程,可将其中经营性较强的部分拆分出来,由社会资本单独出资建设运营,工程其他经营性较差的部分则由政府出资。如对于兼有工业园区供水和灌区供水功能的大型供水工程,可将工业供水部分由社会资本出资建设运营,其他部分由政府出资。又如兼有粮食作物供水和经济作物供水功能的灌区工程,则可将经济作物的田间工程引入社会资本,灌区骨干工程和粮食作物的田间工程部分则由政府出资。 

  三是由政府负责骨干工程建设及运营,受益群体共同出资组成股份企业作为项目企业负责配套工程建设运行。对于受益群体明确且集中的灌区末级渠系及田间工程、小型农田水利工程等项目,可采取由受益农业企业、农场、农户等共同出资设立股份企业作为项目企业的方式,负责工程的建设和运营,由政府提供部分奖励和补助资金。这种情况下,由于参股的农业企业、农场和农户等既是用水户,又是水利设施的所有者,对于管好用好水利设施有很大积极性,能够促进水利设施的良性运行。 

  政府授权社会资本通过BOTTOT等方式建设运营项目。适用于通过水价调整等措施能够实现合理投资收益的部分准公益性项目。对于通过一定措施可以利用使用者付费实现合理投资回报的准公益性工程,可以采用BOTTOT等方式吸引社会资本进入。比如以水费为主要收入新蒲京娱乐场777的水利工程,由于目前水价定价标准过低,无法体现水资源稀缺性,再加上征收环节的缺陷,使多数项目处于低利润甚至亏损的状态,无法有效吸引社会资本。因此,要尽快改革水利工程水价形成机制,水价水平要能够覆盖建设运营成本并能产生合理收益,完善用水计量设施,创新水费征收方式,为吸引社会资本进入创造条件。在水价调整到位前或者针对不宜调整水价的项目,政府应通过财政补贴等方式保障社会资本投资此类工程的收益水平。 

  政府授权社会资本通过BOO等方式建设运营项目。适用于经营性水利项目,经营性项目主要包括水电项目、城市及工业区供水项目等。由于项目自身收益较高且能持续稳定,对社会资本具有较强吸引力,因此政府应向社会资本完全放开经营性水利项目市场,政府资金少介入或不介入,政府通过授予特许经营权的方式,推动社会资本进入本类项目领域。政府在与社会资本合作中应注重减少行政干预,简化审批手续,降低社会资本进入门槛,同时应在合同中明确排他性等保障条款,有效保障社会资本能够获取合理收益,但也要加强对经营过程的监管,确保项目产品(或服务)价格合理,不得利用部分项目具有的自然垄断特征损害公众利益。 

  马毅鹏:此外,还可通过政府购买服务的方式吸引社会资本参与项目建设运营,适用于公益性水利项目。公益性项目主要包括防洪、除涝、生态工程项目等。此类项目一般社会效益明显、直接经济效益低,具有明显的公共产品特征:第一,难以确定项目产品(服务)的合理价格水平;第二,存在“搭便车”现象,难以确定收费对象,征收成本也较高。正是由于这些特点,公益性项目的建设和运行费用主要靠财政支出承担,通常不是民间资本参与投资的重点。这类项目可通过政府购买服务的方式为社会资本提供合理回报,吸引社会资本投入公益性项目的建设和运营。 

  现代水利周刊:在大力推广PPP模式的新形势下,您对水利行业今后适用PPP模式有哪些建议? 

  马毅鹏:主要有以下几点建议: 

  出台水利行业政府与社会资本合作模式操作指南,为社会资本投资水利项目提供指引。 

  尽管国务院与有关部委已经出台系列文件,但是考虑到水利项目具有明显的行业特征,有必要进一步出台水利行业政府与社会资本合作模式操作指南,为社会资本进入水利领域提供更为明确的政策依据。指南中应明确水利行业政府与社会资本合作项目的实施主体、项目范围、操作模式、资质要求、选择流程、绩效评价、退出机制等一般性要求,还应面对不同水利工程项目的具体特点提出针对性的操作要求。 

  进一步简政放权,不断简化和规范水利工程前期工作。 

  水利工程特别是大型水利工程审批立项的前置条件较多,前期工作复杂冗长,不利于吸引社会资本投入。不断简政放权,深化水行政审批制度改革,加快水行政职能转变是贯彻落实党的十八届三中全会精神和习大大总书记新时期治水思路的重要任务,应当继续加快推进减少水行政审批事项、下放审批权力、简化和规范水利工程前期工作等措施的实施,进一步降低企业参与水利工程的门槛,减轻企业负担,为社会资本投资参与水利工程建设运营创造更好条件。 

  加快水利市场化改革,为社会资本获取合理收益创造条件。 

  建立市场导向的水价形成机制,对于促进节约用水、保障水利工程良性运行都具有重要意义,同时也是吸引社会资本投入水利行业的重要条件。因此应抓紧推动水价形成机制改革,形成能够反映供求状况和资源稀缺程度并给予供水企业合理回报的水价体系。同时,应建立水资源资产核算制度和水权交易制度,加快推进水权确权,允许企业和个人开展水权交易,允许利用水资源资产进行抵押,为社会资本进入水利行业创造更好条件。 

  推动社会资本介入水利工程前期工作。 

  长期以来,我国水利项目从规划、立项、建设、运营等环节都是由政府主导,如果仅仅推动社会资本进入水利工程的建设和运营等环节,而立项过程中的勘察设计等环节仍然由政府水利部门组织操办,难以令社会资本放心介入。因此,应当推动水利工程前期工作机制改革,对于拟由社会资本投资组建项目法人的项目,允许由社会资本组织选择有资质的勘察设计企业,政府负责组织做好相关勘察设计成果的审查把关,实现吸引社会资本投资和保障工程质量的双重目的。 

  加强宣传引导,鼓励直接受益的企业、合作社、种植大户等出资参与水利工程建设运营。 

  对于具有明确受益主体的水利工程,应当大力鼓励直接受益的工农业企业、合作社、种植大户等直接出资参与到水利工程建设运营中。特别是要建立制度,明确受益主体参与水利工程建设运行的参与方式、运营方式、盈利模式、优惠条件等,同时加强对相关政策、方案和措施的宣传,营造良好的社会环境和舆论氛围。
  
  编辑: 乔根平、马毅鹏  新蒲京娱乐场777:《中国水利报》 20151015日第5版现代水利周刊
微信

水利部发展
研究中心
微信

XML 地图 | Sitemap 地图