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农村饮水安全巩固提升工程的成本补偿问题浅析(摘要-549期)

2018-06-14 09:12

    (杨彦明  戴向前  廖四辉) 

  一、农村饮水安全工程的准公益性影响工程成本补偿

  (一)农村饮水安全工程供水服务是一种准公共物品,深刻制约其成本补偿

  (二)农村饮水安全工程公益性定位、弱化经营性,深刻制约其成本补偿

  二、巩固提升工程对成本补偿问题提出新要求

  一是从具有高度特定性政策内涵的农村饮水安全工程转向更加一般性的农村供水。

  二是从集中建设期向持续运营期的管理重心发生变化。

  三是巩固提升工程进一步促进供水服务城乡一体化。

  四是经济社会持续发展带来的农村生活水平提高和生活方式变迁。

  三、成本补偿关键在于清晰明确的原则而不在于补偿程度

  基于属性分析,农村供水虽是准公共物品,是突出公益性的事业,但不能完全放弃经营性要求。应始终坚持农村供水的商业经营性质,对建设资金的偿还提出明确要求,实行严格的审计制度,从而对农村水厂运营管理保持有效约束。成本补偿要求,不仅仅是资金回收本身的问题,而且关系到建立基本的激励约束机制,直接影响水厂的运营管理。成本补偿原则一旦动摇或丧失,就会使水厂运营陷入缺乏基本约束和激励、每况愈下、无法维系的境地。

  即使是财政资金丰裕的发达地区,也不应彻底取消成本补偿要求。成本补偿的水平和程度可以因地制宜,根据地方财政能力、水厂运营的内外部条件具体确定。而从确立激励约束机制的角度看,重点并不在于成本补偿的程度和水平,乃在于对成本补偿有没有清晰明确的制度化、数量化、程序化要求。制度化要求,重在明确成本补偿的一般原则和具体成本项目,在一定地区范围内形成规范,避免混乱无序;数量化要求,就是对特定水厂的成本补偿数量进行准确的核算,按照会计准则提出具体要求;程序化要求,就是要通过严谨的财务审计等程序规定,使成本补偿得以真正落实。

  四、成本补偿的具体方式和适宜水平

  一是解决建设成本的补偿问题。首先要明确需要补偿的建设成本项目。除了新增的管网建设成本之外,要实现产权转移(从之前集体所有、国家所有转为负责整合的主水厂所有),还必须明确巩固提升之前农村饮水安全工程的建设成本如何处理。其次要确定适当的建设成本回收标准。如提出很高的建设成本回收标准,主水厂的扩网积极性会不足;如没有基本的建设成本(资本成本)回收要求,会导致国家投入的流失。从管理本身而言,对部分建设成本的回收是确立激励约束机制的基本要求。为了鼓励规模较大、技术和管理先进、居于优势地位的主水厂以大带小,对因为客观条件较差或经营管理不善造成的小水厂的历史欠账,在清产核资的基础上,可以免除巩固提升之前已经明确放弃回收的部分建设成本,对仍需偿还的部分建设成本,按照巩固提升之前约定的方式转移到主水厂,或者由政府财政承担一部分。

  二是确认运行成本历史欠账的补偿问题。针对被整合的小水厂在建成运行以来运行成本积累的赤字,对因为受制于公益性、水价偏低而造成的部分运行成本欠账可予核销,同时根据当地财政情况由政府财政承担一部分损失。建议保留运行成本历史欠账的小部分,由主水厂负责在整合后逐步补偿到位。

  三是合理安排整合后未来运行成本的补偿问题。对城镇扩网或联村并网后主水厂和小水厂各自应当承担的运营成本,应区分政府与主水厂、主水厂和小水厂两个层次,分别确定它们之间的财务责任。即政府对主水厂每年负担的运行成本补贴数额,以及主水厂对小水厂在供水企业内部管理中承担的运行成本补贴。

  四是采取灵活的政府补贴方式。在城镇扩网和并村联网过程中,需要注意防范风险,尤其是主水厂在扩张管网和取得有利的政策补贴等之后,选择性开展对农民用水户的供水服务,或者降低保障服务水平。为此,政府对主水厂的部分运行成本补贴,在年度考核供水绩效的基础上,可采取“以奖代补”的方式发放。

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