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政府购买服务对事业单位的影响分析(摘要-545期)

2018-06-14 08:46

  (戴向前      廖四辉) 

    

  一、政府购买服务对事业单位的要求 

  对于公益一类事业单位,明确提出:“公益一类事业单位既不属于政府购买服务的购买主体,也不属于承接主体,不得参与承接政府购买服务。” 

  对于公益二类事业单位,明确提出:“部门所属公益二类事业单位承担的公共服务事项,除涉及安全、保密等少数不适宜通过政府购买服务方式提供的外,应当列入引导性目录。”“承担高等教育、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的公益二类事业单位,可以作为政府购买服务的承接主体。现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项,应当纳入政府购买服务引导性目录,并根据条件逐步转为通过政府购买服务方式提供。” 

  对于经营类事业单位,明确提出:“可以作为政府购买服务的承接主体,在参与承接政府购买服务时,应当与社会力量平等竞争。” 

  二、政府购买服务对公益一类事业单位的影响 

  (一)公益性功能更加凸显 

  按照政府购买服务相关政策要求,公益一类事业单位既不能作为购买主体、也不能作为承接主体,仅承担不能或不宜由市场配置资源的服务内容。由此,全面实行政府购买服务后,公益一类事业单位将不参与市场配置资源的相关服务,专注为政府提供基本公益服务,主业更加突出、鲜明,公益性功能进一步凸显。 

  (二)单位职工积极性受影响 

  从公益一类事业单位定性到改革全部到位,需要一段时间,这期间工作和人员经费保障未完全到位,部分仍需要由市场资源进行配置。开展政府购买服务后,公益一类事业单位无法通过承接政府购买服务创收,在改革过渡阶段,单位职工收入将受到公益一类事业单位定性和政府购买服务双重影响,一定程度上会影响职工积极性。 

  三、政府购买服务对公益二类事业单位的影响 

  (一)业务渠道市场化 

  根据文件要求,除涉及安全、保密等少数服务事项,现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项,将全部转为通过政府购买服务方式提供。公益二类事业单位明确可以作为政府购买服务的承接主体。因此在业务上,公益二类事业单位的业务渠道由原本的政府部门直接委托,逐步转变为通过市场竞争来承接政府购买服务,市场化程度增加。 

  (二)管理要求进一步提高 

  公益二类事业单位作为政府购买服务的承接主体,对单位的管理要求进一步提高,管理方式也需相应调整。一是作为购买服务主体的政府部门将对本单位实施严格的合同履约管理和绩效管理,确保服务质量,提高服务对象满意度。二是财政、审计和社会将监督本单位服务情况,监督力度加大。三是本单位的相关经费预算管理将为本单位调整至上级主管部门;承接政府购买服务取得的收入,将纳入本单位预算统一核算,依法纳税并享受相关税收优惠等政策。 

  (三)经费保障不稳定性增大 

  在工作经费保障上,公益二类事业单位由直接完成上级主管部门委托任务获得拨款,转变为主要通过市场竞争、有限的财政补助等方式获得。通过大力承接政府购买服务方式获得的经费,可按相关规定用于增加保障人员经费,在不限制购买服务类经费用于工资性支出比例的情况下,人员经费保障程度更高。但是,承接政府购买服务受政策、市场等方面影响因素多,与相对稳定的财政拨款经费渠道相比,公益二类事业单位经费收入的波动性、不确定性可能会加大。 

  (四)自身竞争力和市场活力增强 

  开展政府购买服务后,公益二类事业单位将面向市场,参与市场竞争,将倒逼机制,推进本单位发展,不断提高单位人员整体素质,持续增强自身技术水平和服务能力。此外,事业单位参与市场竞争,也将促使其他企业提高技术服务水平,增强市场活力,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。 

  四、政府购买服务对经营类事业单位的影响 

  (一)业务渠道进一步拓宽 

  对于经营类单位,除涉及安全、保密等少数服务事项,适宜由社会力量提供的服务事项,将全部转为通过政府购买服务方式提供。企业、机构等其他社会力量均可作为这部分购买服务的承接主体。开展政府购买服务直接打破了公共服务事项由指定单位承接的格局,经营类单位可通过市场竞争承接政府购买服务,业务渠道有所扩宽,进而增加经营收入,促进了单位转企后的发展。但与公益二类事业单位的同质化竞争也将更加激烈。 

  (二)单位人事和保障制度需进一步改革 

  经营类事业单位转企后,在管理体制方面,原有的人事和保障制度应按照企业管理相关要求进行变革,要破除身份终身制观念,解决好职工对转企改制而带来的养老保障方面顾虑,加快建立现代企业管理的激励约束机制。 

  五、对策建议 

  (一)协同推进事业单位改革 

  事业单位涉及面广,情况复杂,目前事业单位改革已经进入深水区,问题多,难度大。建议因地制宜,实事求是,充分考虑各类事业单位的工作特点、承受程度、财政状况、管理体制、市场环境等因素,协同推进事业单位改革。 

  1、保障公益一类单位制度、经费落实到位 

  对于公益一类单位,要尽快保障各项配套政策到位,特别保障是人员和工作经费上的财政资金支撑。要科学界定政府与一类事业单位的职能界线,明确一类事业单位职责,核定任务领域,把相关公益性、技术性、辅助性、服务性职能交由公益一类事业单位承担,剥离其企业属性。在财政保障尚未完全落实的过渡期,建议采取双轨制的管理办法,在支撑政府公益性任务的基础上,允许其在市场上承接一部分项目,保证单位日常工作经费和人员工资性支出。 

  2、完善公益二类事业单位管理体制机制 

  对于公益二类事业单位,进一步推进管理体制机制创新,规范单位管理,提升单位竞争力,作为以改革促管理,以管理巩固改革成果。探索公益二类事业单位法人治理结构、完善绩效评估体系、建立机构编制总量调控和动态管理机制,探索适应现代机构编制和人事制度管理要求的人员聘用制和政府购买服务机制。 

  3、加强对经营类事业的扶持力度 

  对于经营类事业单位,考虑部分经营类单位规模小、技术力量相对薄弱,在市场竞争中容易处于弱势等问题,建议加强对经营类事业转型企业后的扶持力度,在开展政府购买服务时,要建立公平公正的竞争环境。在改革的过渡期,要在政策、技术力量和服务事项内容上,对经营类事业单位给予倾斜。 

  (二)深化事业单位预算管理 

  开展政府购买服务后,财政预算在公共服务方面的形式、内容等都有很大变化,与之适应的事业单位预算管理有待进一步深化。 

  1、加强公益一类事业单位财政保障 

  根据公益一类事业单位职责和供给能力,科学、合理地确定收支预算,特别是在不能承接政府购买服务的情况下,应从财政预算上全额保障单位人员和工作经费。 

  2、加强公益二类事业单位预算管理 

  不断强化公益二类事业单位的预算管理,科学、合理地确定收支预算,实行全口径预算管理,将事业单位经营性资金纳入预算编制中,使预算全面、完整地反映其活动范围,增强预算透明度和调控能力。对保留的公益性事业单位公用业务支出进行严格测算,改变以往粗放预算的方式;对于购买服务项目预算开支,需进一步完善预算管理制度,改进预算管理方式,确保购买服务项目预算编制的科学化、规范化。 

  (三)健全事业单位绩效考评制度 

  为确保事业单位履职,需要建立健全事业单位绩效考评制度。特别对于公益一类事业单位,应将其公益目标的实现程度列为考评的第一目标。可吸纳相关专家、非营利性组织、社会公众参与,制定科学的绩效考核指标,按照规定的考核程序和方法,实施评估,及时公布考核结果。实行单位绩效和员工绩效双考评制度,单位绩效考核结果可作为政府制定资源分配方案的重要依据,员工绩效考评结果将直接与个人工资收入和福利待遇挂钩。 

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