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关于水利工程PPP项目社会资本回报模式与互信机制的思考(摘要-533期)

2018-02-01 11:17

     杨 柠

        

  一、当前制约水利工程项目PPP推进的主要因素 

  据统计,2016年全国水利建设投入超过了5000亿元,预计在未来五年内水利建设总投资有可能超过2.5万亿元。按照世界范围内PPP项目占公共投资10%的一般比例计,其市场规模大约在2500亿元,水利工程建设PPP模式的发展潜力很大。但从目前各地的水利工程建设的PPP模式推进情况来看,社会资本参与度仍较低,项目落地率不高,社会资本进入顾虑重重,其主要因素是缺乏具有吸引力的社会资本回报模式和缺乏互信的合作机制。 

  (一)缺乏具有吸引力的社会资本回报模式 

  缺乏清晰的具有吸引力的社会资本回报模式是社会资本踟躇不前的根本因素,也是水利工程项目的PPP模式推进中的“痛点”。实际上,目前大部分水利工程项目的PPP模式面临着两难困境:工程项目本身过低的投资回报率难以吸引到社会资本,而较高的投资回报率将会给政府带来沉重的财政负担,如何给予社会资本适当经济回报,是必须破解的核心问题和焦点问题。 

  (二)缺乏互信的合作机制 

  主要表现在三方面:一是政策变更风险,一些地方政府在制定新政策时,随意变更原政策,损害社会资本利益。二是政府兑现风险,一些地方政府在前期会对社会资本做出脱离实际的保证或难以兑现的承诺,致使在合作期内兑现缩水或完全不予兑现。三是领导变更风险。一些地方政府换届或换领导后,对上一届政府政策不连贯甚至不予承认。 

  二、灵活运用多种水利工程PPP项目的社会资本回报模式 

  (一)权益置换投资 

  (二)综合配置水利资源 

  (三)依托水利工程附属资源,授权特许经营 

  (四)化整为零策略 

  (五)让渡收益,税费减免 

  (六)非经济回报 

  三、建立良好的互信合作机制 

  (一)设计严谨的合同条款 

  其主要内容应包括三点:一是确保信息对称。二是合理的利益分配。三是可行的履约机制。 

  (二)遵守契约,切实履行各方义务 

  契约精神是PPP模式的核心要义,水利PPP项目建设和运行需要政府与企业长达十几年甚至数十年的合作,各方都要具有契约精神,严格遵守约定条款。水利PPP项目的政策性特征决定了在所有风险因素中,政府信用风险高居榜首,履约能力是社会资本在收益之外最担心的问题。因此,水利PPP模式若要成功推进,双方特别是政府必须以坚定的契约精神,严格履行自己的承诺,才能取得多方共赢的效果。 

  (三)建立合理分担风险机制 

  主要风险有:一是政策风险;二是自然风险;三是运营风险。较为合理的风险分配是,政府部门主要承担政策风险,社会资本方主要承担运营、维护等方面的风险,双方共同承担自然风险,承担的风险要和双方的能力相适应。 

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