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以优先发展补农业农村短板

2019-04-15 07:38
  
  

  党的十九大报告提出,实施乡村振兴战略,要坚持农业农村优先发展。习大大总书记强调,农村农村优先发展是实施乡村振兴战略的总方针。2019年中央一号文件对坚持农业农村优先发展、做好“三农”工作进行了具体部署。这是21世纪以来第16个引导“三农”工作的中央一号文件。当务之急是对标2020年全面建成小康社会目标,补齐农业“短腿”、农村“短板”。真正做到农业农村优先发展,必须要有有效的制度保障和有力的政策支撑,必须创新体制机制、引导资源要素向农业农村流动,必须激活各相关主体推动农业农村发展的内生动力。 

  从三阶段目标看优先发展 

  今年中央一号文件的一大亮点,是高举农业农村优先发展这个总方针,旗帜鲜明地把这个总方针做实。之所以要这样,应该从我国未来发展的三阶段目标来理解。

  从2020年全面建成小康社会的目标来看,农业农村要优先发展。大家的起点是城乡二元结构比较明显,农业农村发展滞后于工业和城市。要在这个滞后的起点上实现追赶,在整个经济发展理念里,当然包括公共资源的分配、领导力量的配备等,都要真正做到农业农村的优先发展。党的十六大、十七大、十八大、十九大,都对2020年的全面小康目标进行了展望和部署,今天离这个目标越来越近了,还有两年时间,大家主要精力应集中在补短板上,短板又突出地体现在农业农村领域。与2020年全面小康目标对标补短板,是此次高举农业农村优先发展这个旗帜的一个重要考虑。

  从第二个阶段的目标来看,2035年大家要基本实现现代化。去年中央一号文件对2035年乡村振兴所要达到的目标进行了详细阐述,在2035年农业农村要基本实现现代化。从2020年到2035年的15年间,农业农村的发展要追赶国家现代化的进程,同样需要把农业农村的发展放到优先的位置,才能使农业农村与全国一起在2035年基本实现现代化。

  从第三个阶段的目标来看,2050年要建成现代化强国。去年中央一号文件对2050年的乡村振兴提出一个展望,届时乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。在2035年到2050年的15年里,农业农村发展要跟上国家现代化步伐,同样要追赶,同样要求大家从发展理念,到公共资源的分配,到领导力量的配备,都能够体现农业农村优先发展。

  中央提出实施乡村振兴战略之后,这次强调“优先”,主要是基于未来的考虑。从2020年全面建成小康社会到2035年基本实现现代化、2050年建成现代化强国,农业农村要补上短板,跟上进程。在这个过程中,应把农业农村放在优先位置。总之,农业农村优先发展是实施乡村振兴战略的总方针。只有农业农村优先发展才能最终实现乡村振兴的目标,否则乡村振兴目标可能落空。所以,今年中央一号文件突出“优先”,这是顺应时代发展的需要,实际上也是把乡村振兴战略进一步做实。

  当务之急补短板 

  2019年中央一号文件的核心内容,就是2020年之前,大家要补哪些短板?与2020年全面建成小康社会目标对标,农业农村发展短板突出,主要表现在四个方面:

  一是农业产能的问题。农业基础依然薄弱,农业经营规模偏小,供求结构性矛盾突出,粮食价格出现国内外倒挂等。今明两年,大家要把推进农业供给侧结构性改革与保障重要农产品的供给和提高农业的发展质量,这两个目标有机结合起来,不能用其中一个目标替代另外一个目标,或者让其中一个目标排斥另外一个目标。未来两年,要注意重要农产品供求关系的变化。现在来看,大宗产品中稻谷和小麦库存比较充足,产能也比较大,重点应该是优质化,提高品质。

  需要注意的是玉米的供求关系。前几年去库存、调整种植结构的力度较大,2018年,仅东北政策性收储的玉米库存就卸掉了1亿吨,这差不多相当于半年的产量。如果今年玉米的产量和消费量保持不变,今年同样需要消化1亿吨库存。但实际上目前没有这么多库存。这就意味着,如果2019年的生产量和消费量与去年保持不变,今年靠挖库存实现不了玉米供求平衡,要么进口,要么扩大生产。所以,大家要关注重要农产品的供求关系,进行深入研判,及时调整供求关系。

  再比如生猪。最近很多信息表明,受非洲猪瘟疫情的影响,很多养殖企业存栏数,包括母猪的存栏、商品猪的存栏明显下降,未来一个时期市场的供给量可能减少,导致市场可能出现一些波动。今后两年,又是国家经济下行压力较大的时期,大家希翼重要农产品的供求关系不要出现大的波动。也就是今年中央一号文件强调的,农业这个基本盘要稳住,发挥好“三农”压舱石的作用。

  二是推进农业领域的供给侧结构性改革。这个进程不能中断,因为这是基于长远的考虑,只有继续推进农业领域的供给侧结构性改革,才能让中国农业真正强起来。必须继续坚持这两年所采取的一些结构性改革的措施,包括优质化、边际土地的退出、土地的流转集中与规模经营,这样一套综合方案要继续坚持。

  三是脱贫攻坚。国家统计局公布,2018年底的全国贫困人口数已经减少到1660多万。大家要注意几个问题,第一是不平衡的问题,一些深度贫困地区未来两年脱贫攻坚的任务很重,特别是“三区三州”。全国还有一些省份的绝对贫困人口数总量在100万以上。所以,未来两年国家新增的扶贫资金应该向这些地区倾斜。第二是存量在减少,但是要防止增量,就是返贫问题,防止返贫依然面临巨大压力。未来两年一个重要的工作着力点,就是要巩固脱贫成果,防止减贫人口重新返贫。第三是做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接。通过乡村振兴规划的实施,能够让脱贫成果得到延续,同时还能进一步扩大这个成果。

  四是基础设施和公共服务。发展不平衡、不充分,城乡之间的基础设施和公共服务的差距比较大,还有很多短板。比如通公路的问题,全面推进“四好农村路”建设,加大“路长制”和示范县实施力度,实现具备条件的建制村全部通硬化路,有条件的地区向自然村延伸。

  抓好农村人居环境整治三年行动。深入学习推广浙江“千村示范、万村整治”工程经验,全面推开以农村垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提升为重点的农村人居环境整治,确保到2020年实现农村人居环境阶段性明显改善。另外,现在公共服务的基本制度都有了,包括义务教育、医疗、养老、低保,应该说这是前一个阶段的成果,下一步大家要做的是实现从有到好的跨越。

  深化改革激发活力 

  十八届三中全会明确要求,到2020年社会主义市场经济体制基本完善。2018年中央一号文件在乡村振兴战略里也提到改革,2020年乡村振兴的制度框架和政策体系要基本建立。从具体的改革领域,有时间节点的要求,包括土地的确权登记颁证、农村集体产权制度改革、“三块地”的改革,2020年要有一个阶段性的成果和目标。优先发展的确需要激发各方面的活力,当然要消除体制机制的障碍,所以,未来两年改革的任务非常重。而且有些改革,需要根据实践的变化,根据现实生活中暴露出的一些问题,与时俱进,进行调整完善。过去大家根据十八届三中全会决定的要求,已经出台的一些方案和改革措施,还有一个评估和回头看的问题。

  深化农村改革的主线依然是处理好农民与土地的关系:

  一是进一步完善承包地“三权分置”办法。主要是进一步完善承包权和经营权的关系。新修正的《农村土地承包法》已从今年1月1日起开始实施,明确规定经营权可以再流转、可以融资担保。在现实生活中,新修正的《农村土地承包法》实施起来会遇到什么新情况、新问题,需要密切跟踪。

  二是深化宅基地制度改革。稳慎推进农村宅基地制度改革,拓展改革试点,丰富试点内容,完善制度设计。抓紧制定加强农村宅基地管理引导意见。研究起草农村宅基地使用条例。开展闲置宅基地复垦试点。中央提出了一个改革的方向,想按照“三权分置”的思路,出发点是放活宅基地和农房的使用权,为了让闲置的宅基地能够用起来,让到农村休闲观光养老的人,以及到农村创新创业的人有一个基本的生活空间。在这个过程中,大家要防止资本圈地、防止宅基地的投机,这个度如何把握是非常复杂的。所以,需要根据实践的探索逐步完善关于宅基地“三权分置”的制度框架。

  三是全面推开农村集体经营性建设用地入市改革,根据十八届三中全会的要求,加快建立城乡统一的建设用地市场。这两年改革的进展比较明显,包括在扩大入市的途径,拓宽入市的用途,增值收益的分配方面也在探索。《土地管理法》的修正案正在讨论中,把这两年农村“三块地”改革的一些探索经验总结提炼进去了。

  四是全面推开农村土地征收制度改革。征地制度改革,目前没有太大的突破,更多的是从规范程序、提高补偿标准方面采取一些措施,但是缩小征地范围这个改革力度不大。《土地管理法》的修正案规定在6种情形下,国家可以继续征地。所以,在征地制度上,未来主要的着力点是健全征地程序,保障被征地农民的知情权、参与权,对被征地的补偿,理念上要更新,标准上要提高。

  另一个是农村集体产权制度改革。到2020年要完成的阶段性任务就是集体经济组织成员的确定和集体资产的清产核资,还有折股量化到人。这个阶段性任务完成以后,还有治理机制的现代化、农民拿到的集体资产股权的权能怎么进一步扩大。总结推广资源变资产、资金变股金、农民变股东经验。完善农村集体产权权能,积极探索集体资产股权质押贷款办法。目前农民拿到集体资产股份只是一种收益分配依据、分红依据,流动性比较低,但是十八届三中全会提出农民股份的权能是要扩大的,赋予其占有、使用、收益和抵押、担保、继承权能,这就意味着集体资产股权是可以向外部人流转的。如果改革到了这一步,对农村集体经济组织的治理结构就会提出新的改革要求,涉及农村集体经济组织的完善问题。相应地,就需要研究制定农村集体经济组织法。

  建立六大机制 

  落实“四个优先”、实现农业农村优先发展,需要系统性的大推进和全方位的制度保障。从根本上转变重工轻农、重城轻乡的发展导向,以公共资源的重点倾斜撬动配套基础条件和互补领域环节的协同投资,突破最低短板和最小规模约束,推动农业农村发展实现腾飞。

  一是建立农业农村优先发展的规划约束机制。调整重城轻乡的发展布局,以城乡均衡发展为目标重新制定国土空间规划、城乡建设规划、区域与产业发展规划。以“产城融合、产村融合”发展激发乡村内生发展活力。

  二是建立鼓励和引导各类人才下乡的激励机制。加强财政对乡村公共事业的基本保障,以各项职能业务有效开展为基础保证基层工作人员有业可为,建立基层在岗补助与绩效工资相结合的工资制度,逐步提高基层工作人员的工资待遇水平。

  三是建立财政支出优先保障农业农村项目的激励约束机制。切实落实财政预算优先安排农业农村投入,确保投入比重优先增长。着力提高财政支农资金的整合效率,有效增强投入效益效能。拓宽资金筹集渠道,加大对农业农村的支撑力度。

  四是建立金融支撑农业农村发展的激励约束机制。切实落实涉农贷款业务差异化监管制度,强化县域金融机构对农信贷投放的激励约束。

  五是建立对农业农村生态功能的补偿机制。加大财政对农业和生态功能区的支撑,建立生态补偿基金对生态资源的赎买制度。支撑生态化产品发展,促进生态资源价值的充分实现。

  六是建立体现农业农村优先发展的领导机制。建立农业农村优先发展考评体系,强化约束性指标的达标考核和导向性指标的竞争排名。

 

   编辑: 国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员 叶兴庆  新蒲京娱乐场777: 《中国发展观察》2019年第3-4期合刊 

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