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从技术革命的视角看我国未来城镇化战略与政策的选择

2019-04-12 08:43

 

 

摘要:新一代技术进步不仅对经济社会活动的组织模式产生了颠覆性的影响,也正在推动人力资本、金融资本、常识/技术等不同经济要素“空间”属性的深度变革,从更深层次上改变了新一轮全球城市化的内在动力机制,各国城市化都已显现出与前三次工业革命时期不同的特征,如发达国家再城市化、一些发展中国家出现的“无增长的城市化”等趋势都需要引起重视。我国如何在新技术革命背景下积极应对城镇化快速发展和规模扩大所带来的挑战,更高质量地推进城镇化,使其在国家发展中发挥更重要的作用,是当前亟须要研究解决的问题。本报告在国际比较的基础上,提出从未来城镇化模式的选择、城市体系结构的优化和大都市区治理等方面提出了相关政策建议。

关键词:城镇化模式,全球城市化,第四次工业革命

伴随着第四次工业革命对经济社会影响的日益深化,全球城市化正在经历前所未有的变化,包括城市形态和城市体系结构都出现了与前三次工业革命时期不同的重大变化。如何建立与之相适应的城市化政策框架,实现可持续的城市化已成为各国关注的重要议题。我国城镇化率已接近60%,城镇化的快速发展和规模的扩大都将成为新的挑战。如何在新技术革命背景下更高质量地推进城镇化,使其在国家发展中发挥更重要的作用,是当前亟须要研究解决的问题。本报告利用联合国的人口数据、美国布鲁金斯学会对全球主要大都市区的监测数据和经合组织(OECD)大都市区数据,比较分析了新一轮全球城市化呈现出的一些重要特征和趋势,为深入理解新技术革命对我国城镇化的影响,更加科学地选择未来城镇化的模式,推动相关政策改革提供决策参考。

一、新一轮全球城市化的新特征与新趋势

第四次工业革命主要是依托信息、人工智能(AI)、生物、算法、新材料等新一代技术进步推动实现的。这些技术不仅对经济社会活动的组织模式产生了颠覆性的影响,也正在推动人力资本、金融资本、常识/技术等不同经济要素“空间”属性的深度变革,要素的空间流动及其空间组合变得更加复杂,从更深层次上改变了新一轮全球城市化的内在动力机制。当前,全球城市化主要表现出以下四个方面的特征和趋势。

(一)新一代技术进步改变了当前城市化的动力机制,全球城市化进程正在加速,发达国家“再城市化”趋于显著

从前三次工业革命时期各国的城市化进程来看,多数国家的城市化主要是基于大规模生产的制造业发展和资源开发带动人口在空间上形成集聚区,然后再随着功能的多元化而逐渐形成不同类型的城市,空间体系相对分散。进入第四次工业革命之后,由于信息技术和现代交通技术的快速发展,劳动力、资本、产品等要素的流动性显著增强,要素空间组合的边际规模不断扩大,城市化的动力更多源自于资本密集、技术更加先进的中高端制造业和现代服务业的发展,而这些行业的集聚规模和区位偏好对当前城市化的速度和水平产生了重要影响。

如图1所示,20002017年期间,全球城市化年均速度大约相当于20世纪6070年代期间的2倍。即使是上中等收入国家,其城市化水平已临近传统城市化进程中的稳定阶段,但这些国家的城市化不仅未减缓,反而持续加快,平均速度超过了中等收入和中低收入国家的平均水平。根据联合国的最新预测,这一趋势将持续到2030年左右。更值得关注的是,部分高收入国家的城市化也突破了传统城市化所遵循的诺瑟姆S曲线的变化规律,即城市化加速的周期延长,峰值提高,出现了更高水平的“再城市化”。例如,日本2017年城市化率达到91.5%,比2000年提高了约13个百分点,年均速度大约相当于20世纪90年代的2.7倍。荷兰、英国等城市化水平较高的发达国家,也表现出了相同趋势。相比之下,城市化水平较低的中低收入国家,尽管是当前全球城市化的主要区域,但其城市化速度低于预期。其中一个重要原因就是这些国家技术水平和现代服务业发展相对滞后,不足以支撑新技术革命背景下的城市化。

119502050年不同发展水平国家的城市化水平

注:2018年之后为UN预测数据。

(二)全球城市体系开始由“金字塔”形向“橄榄”形演变,大城市是新一轮全球城市化的重要载体

从全球不同规模城市的分布来看,大城市人口所占比重和城市数量自2000年之后显著上升。如图2所示,2018年,全球超过1000万人的巨型城市(mega-city)数量为33个,比2000年翻了一番,其中27个都位于发展中国家(中国6个,印度5个),占全球城市人口的比重约为13%,充分反映出发展中国家在此轮新技术革命背景下推动的城市化的路径完全不同于20世纪发达国家。20002018年期间,巨型城市增加的人口规模约占全球城市人口总增量的1/5。根据联合国最新预测,至2030年,人口超过1000万的城市占全球城市人口的比重将达到15%左右。

2全球城市体系的变化

注:括号内数字为城市数量,2018年之后为UN预测数据。

1000万人以上巨型城市发展趋势相近的是100万人—500万人规模的城市。2018年,该类城市的数量为467个,所占人口比重已接近全球城市人口的1/4。相比之下,人口规模在500万—1000万和50万—100万的城市人口比重相对稳定,城市数量保持小幅增长。但对于人口规模小于50万,尤其是小于30万的城市,所占人口比重都出现了明显的下降。部分小城市和老工业城市人口净减少的趋势更加显著。根据联合国最新城市化预测,2030年之后,人口规模在100万以下的城市人口所占比重还将出现不同程度的下降,与20世纪8090年代的城市化表现出截然相反的趋势。表明新的技术进步正在改变城市规模积聚与拥挤成本的平衡点,城市体系结构平衡的临界规模趋于提高。

(三)城市首位度的演变与经济发展水平表现出较高的关联度,但首都城市在城市化进程中的地位仍在增强

从全球城市的首位度分布来看,2017年,全球超过半数的国家首位度水平集中在20%40%区间(如图3所示)。高收入国家的首位度平均水平低于中低收入国家,总体呈现出下降的趋势。如,美国城市的首位度由1960年的12%降至2017年的7%,韩国由1970年的41%降至2017年的24%。与之相反,多数发展水平较低、城市化率较低的国家城市首位度在近期却显著提高,主要是由于这些国家地区之间连接性较低,相对发达的首位城市在新的技术条件下,对各类要素的吸引要明显优于其他地区。2000年之后,这一趋势更为显著,是新一轮全球城市化的重要特征之一。

32017年不同发展水平国家城市首位度的比较

注:圆圈大小代表人均GDP

此外,还需要关注的是,多数国家的首位城市仍是首都城市,只有美国、新西兰、澳大利亚、以色列、中国、瑞士等少数国家例外,并且多数国家首都城市的人口规模并未随着城市化水平的提高而减少,仍保持着加速增长的趋势。2018年,全球有28个首都城市人口规模超过了500万,比2000年增加了8个。日本东京仍是全球规模最大的首都城市,在20002018年期间,人口增长幅度接近10%。同时,多数首都大都市区还是本国经济发展的领先地区。根据经合组织统计的31OECD国家中,22个首都大都市区的人均GDP水平平均比本国高出37%。伦敦、巴黎等首都都市区与国内其他非首都地区的差距更大,均高于本国人均GDP平均水平50%以上。随着全球经济体系开放度和一体化程度的提高,首都城市特有的优势还可能会被进一步强化,预计在一国城市化中的作用将会更加显著。

(四)大都市区成为新一轮全球城市化过程中的主体空间形态,大都市区内部的“逆城市化”趋势正在凸显

在新一代信息网络技术和现代交通体系的影响下,全球城市主体形态出现了显著的变化。即由传统城市化中相对分散独立的城市,逐渐转变为“核心区—城市外围区—功能区—居住区”等多种形态集成于一体的大都市区或城市群。根据美国布鲁金斯学会对全球主要大都市区的监测数据,目前全球居住在大都市区的人口已有超过半数。20142016年期间,全球大约36%的就业增长和67%GDP 增长来自于最大的300个大都市区,人口规模同期增长了21.9%。美、英、德、日等国家大都市区人口占城市人口总量的比重均超过了80%。自2000年之后,多数国家大都市区的外围地区人口增长要明显快于核心区,规模越大的大都市区外围地区人口增长就越快。以OECD国家为例,在20002015年期间,通勤区的人口增长比核心区高60%。韩国、美国、智利等国家大都市区内部的“逆城市化”趋势更为显著,通勤区人口的增幅超过城市核心区的两倍。但部分大都市区人口规模快速增长的同时,经济并未实现同步增长,即所谓“无增长的城市化”。这一现象在拉美国家、中东非、东欧和中亚等地区尤其突出,需要引起我国的重视。

二、对我国未来城镇化模式的选择和相关政策改革的建议

根据新一轮全球城市化的趋势,我国的城镇化将在技术的推动下进一步加快,规模扩大过程中的不确定性增强,城市空间体系也将随之出现更为深刻的变化。既需要通过相关政策的改革,确保城镇化对国家经济增长的拉动作用,也要积极做好城镇化规模扩大之后各种潜在风险的政策应对。具体建议如下。

(一)加快城市公共服务供给方式的创新和资源空间配置的改革,适应新一轮城市化加速的基本趋势

城市化进程加速已成为新一轮全球城市化中不可逆转的趋势。这就意味着在更短的时期内,城市人口的规模和空间集中度都将大幅提高,住房、教育、医疗等公共服务资源、环境设施和水电等市政设施的需求规模都将快速增长。同时,由于城市体系的调整,公共服务供给的结构性矛盾也将更加突出。这是我国未来城镇化将要面临的一个重大挑战。为了确保新一轮城镇化稳定、可持续地推进,亟须改革城市公共服务资源配置的相关政策。首先要利用新技术建立城镇化发展的监测体系,以便对我国未来城市化进程的速度、规模和空间结构,不同地区公共服务的需求规模进行更加科学准确地预测。其次,改变传统城市公共服务资源的配置方式,建立以城市—区域为基本空间单元的公共服务资源配置体系,利用信息技术创新公共服务的供给方式。消除医保、教育等方面在不同城市之间和城乡之间的政策壁垒,推动公共服务资源在更大区域范围内的共享,提高公共资源的规模利用效率,积极应对新一轮城市化过程中“无法预期”的城市人口规模扩张。

(二)加快完善我国城市空间规划的政策体系,加强对城镇化和城市增长的管理

从当前各国的城市化进程来看,城市化率的提高并不必然导致一国的经济增长和社会福利水平的提高。相反,更加快速的城市化还会带来许多新的问题,如城市规模快速扩大造成的交通拥堵、环境问题,城市分化和收入差距扩大,公共资源利用中的结构性矛盾等。这些问题实际上暴露了单靠市场调节机制难以有效应对新一轮城市化进程中的各种挑战。不少国家,包括市场化程度较高的欧美发达国家,都开始推动相关的政策改革,以加强对本国城市化进程的管理。最普遍实施的一项政策改革就是空间规划。通过将城市发展的中长期规划纳入到国家空间规划的总体政策框架之内,对要素空间流动和布局形成相对稳定和长期的预期,引导经济活动形成更加合理的空间布局,缓解快速城市化过程中公共服务配置的结构性矛盾,提高公共投资的有效性;通过不同城市发展规划的协同,在国家与地区、地区与地区之间建立起更有效的国家区域政策的落实机制和协同发展机制,尽可能避免追求短期利益对城市化进程的扭曲。我国是一个地区发展差距较为显著的人口大国,更应发挥空间规划对城市化过程进行管理和调控的功能。

(三)采取更有针对性的政策措施加快中等规模城市的发展,促进国家在新一轮城市化过程中形成更加均衡的城市体系

在新一轮全球城市化中,发达国家和发展中国家都出现了一个共同的趋势——超大规模和大规模城市的快速增长。尽管这一趋势是规模效率改进的结果,但如不加以干预,也会产生严重的负外部性,尤其是对人口大国的负面影响更加突出。美国、英国、日本、韩国、法国等国家都通过空间规划、土地分区、财政补贴、企业区位限制等不同的政策工具来控制城市化过程中过度的集聚和大城市过快的增长。我国虽然一直鼓励大中小城市协调发展,但由于技术条件的改变和相关政策不完善,大城市的增长仍明显快于中小城市,由此带来的空间体系失衡和城市分化,不仅扭曲资源配置,降低整体利用效率,还会引发更严重的社会和环境问题。大家需要充分汲取发达国家的经验和教训,优化未来城镇化的模式,应更多从提高公共资源利用效率和公共服务质量改进的目标出发,采取更积极的政策支撑中等规模城市的发展。具体包括:利用空间规划、环境政策、土地分区政策等控制大城市的过快增长;通过基础设施投资补贴和布局优先性的调整、城市间差异性的住房政策、劳动力和人才补贴、新兴产业的倾斜性布局等政策工具,引导资源要素更多向中等规模城市聚集,防止我国城市体系在新一轮城市化中出现结构性失衡。

(四)适应新一轮城市化中城市形态变化的主体趋势,加快建立更加务实可操作的大都市区和城市群治理机制

大都市区或者城市群业已成为全球城市化的重要空间聚集形态,是支撑各国经济增长的重要空间载体。美国、英国、日本等国家都将大都市区/城市群的振兴作为城市化政策和国家空间战略的重点。我国大都市区/城市群虽然发展速度较快,但仍面临着多种问题的制约,亟须建立更有效、更高水平的治理机制释放其潜在优势。具体包括:

一是对标国际标准,尽快明确我国大都市区的统计标准。更加统一明确的统计标准,有利于监测我国城镇化的进程,提高城镇化相关政策工具的精准性和有效性。目前多数国家采用的主要是美国大都市区MAS标准(以人口密度确定核心区,加上通勤区域)和欧洲的GEMACA标准(以就业密度确定核心区,加上利用地理信息数据确定的功能区)。通过更科学的国际比较,识别出我国大都市区发展的特征和差距,并对未来发展趋势进行预测,以此为依据选择更适合我国国情的大都市区管理政策。二是以推动财政能力均衡为着力点构建有效的大都市治理机制。大都市区的优势在于实现更高集聚规模效率的同时能够通过区域内部分工的深化降低集聚成本,但分工的深化也会造成大都市区内部发展差距的扩大。这是建立有效的大都市区治理机制所要解决的核心问题,而最关键的则是区域内部财政能力的均衡。可借鉴国际经验,采取以下政策措施:探索建立更加多元的大都市区地方税体系,平衡区域内部的财政收入能力;建立一体化的大都市区公共设施融资机制,满足不同功能区的融资需求;建立大都市区内部以公共服务均等化和更高水平公共服务为目标的横向财政转移机制,减少地区之间的税收竞争等。

注释:

①注:城市化率大约在30%60%期间是加速发展阶段,城市化率超过70%80%之后将逐步进入稳定阶段。

②资料新莆京投注网站:Global Metro monitor 2018

 

 

编辑: 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部 孙志燕  新莆京投注网站: 《调查研究报告》[2019年第29号]

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