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中国对外开放的经验教训及前景(上)

2019-03-15 07:52
  
  

  【摘  要】1978年是中国对外开放元年。1978-1994年是中国对外开放最困难的时期。港澳台企业和海外华人企业用“三来一补”的方式,给中国送来了参与国际分工、国际交换和国际竞争的第一桶金。1992年邓小平视察南方的重要谈话,明确了改革开放的方向。1993年11月党的十四届三中全会推动了中国对外贸易、外汇管理、利用外资、对外经济等管理体制的全面改革。2001年,中国加入世贸组织。对外开放的本质是改革,这是一条最深刻的经验。未来的对外开放年代,将是中国成为负责任大国、开放型大国、包容性大国,构建人类命运共同体的新时代。 

  【关键词】对外开放;经验教训;未来前景 

  一、中国对外开放的基本特点   

  对外开放作为中国的基本国策,无论在任何时候都应始终坚持不懈,毫不动摇。在经济全球化迅猛发展的时期,中国通过15年谈判加入世贸组织,就是积极参与经济全球化、主动融入世界经济的实际行动。而在逆全球化声浪甚嚣尘上的时期,中国则通过推动实施“一带一路”倡议、举办上海国际进口博览会、扩大国际产能合作和共同开拓第三方市场,反对贸易保护主义,推动经济全球化继续前行。 

  (一)始终坚持开放带来进步、封闭必然落后 

  开放带来进步,封闭必然落后。这是中华民族从近代历史中汲取的深刻教训,也是推动中国改革的强大动力。针对中国人口众多、劳动力资源丰富、人均资源少、经济总量大的实际情况,初期大家率先发展了外向型劳动密集型产业,积极利用境外投资,承接国际产业转移,大力发展加工贸易,有力带动了体制变革和经济发展。一方面,对外开放引进了国内短缺的外汇、资本和国外先进技术、人才和设备,促进了竞争,增加了国内就业、税收和经济产出,推动了国内消费升级和产业转型。如20世纪90年代以前,中国人的需求以吃饱穿暖为主,对外开放带动了轻工业和纺织工业的快速发展;2012年以前需求以住行为主,带动了以房地产、重化工业和装备制造业为主的产业发展;2012年以后需求以质量、个性、多样性为主,带动现代服务业和高技术制造业发展进入新阶段。另一方面,40年扩大对外开放,开了13多亿中国人民解放和发展社会生产力的“窍”,对外开放和对内改革相互促动,使得中国经济社会快速发展。 

  (二)调动市场、政府和社会的积极性,形成合力 

  改革开放40年,中国要完成从农业社会到工业社会、从计划经济到市场经济、从内向发展到对外开放的转型发展,政府与市场的关系问题始终是一个重大课题。凡是能较好处理对外开放、体制改革和经济发展三者之间关系的地方,也往往能够在实践中探索出一条调动市场、政府和社会积极性并形成合力的以开放促改革的发展之路。一是探索更好发挥政府“有形之手”的作用。大体脉络是,初期探索在扩大对外开放中创造简政放权、放水养鱼、藏富于民的市场环境;中期探索引入外来竞争压力,培育市场主体,完善基础设施条件;后期探索增强政府提供公共产品的服务职能。当前,政府从直接推动发展转向治理体系和治理能力现代化,是中国通向现代化之路必须迈过去的一道“坎”。二是探索发挥市场这只“无形之手”在资源配置中的决定性作用。开放是从市场经济最基本的常识学起,从不平衡开放学起,从比较优势起步,逐步形成开放促进内生增长的机制。中国面临的挑战是,从商品市场、要素市场到衍生品市场,市场扭曲所形成的普遍的“租”和“寻租”行为,使开放和改革都举步维艰。三是探索发挥社会作为“和谐之手”的作用。一方面,对外开放引入了国际教育、医疗、养老、就业、社会治理等现代化发展模式;另一方面,中国在社会治理和市场监管领域还存在不少问题。 

  (三)先试点、后推广,以点带面、逐步发展 

  中国改革开放的一个重要特点,就是从实际出发,先试点、后推广,以点带面、探索发展。从1980年创办经济特区,到1984年开放14个沿海城市 ,再到后来创办浦东新区,初步形成了沿海、沿江、沿边及内陆地区全面开放的格局。各种类型的特殊功能区域在体制机制和发展模式上的先行先试,成为中国经济最具活力、最具潜力的经济增长点。在改革开放战略的指引下,人口、产业、资金、技术等生产要素优先向这些特殊功能区域集聚,并借助交通、能源、信息基础设施的高效率和便利化条件,形成了诸如一小时经济圈、三小时经济圈等空间集聚和开放新格局。 

  (四)从不平衡发展到平衡协调可持续发展 

  1979年,邓小平提出了不平衡开放的思想。他指出,“沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来,发展到一定时候,又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展,这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”1984年11月,邓小平又提出了三个方面开放的思想。改革开放初期,由于当时迫切需要西方发达国家的先进技术、设备和人才,大家先扩大了对西方的开放。对此,邓小平指出,“大家还有一些人没有弄清楚,以为只是对西方开放,其实大家是三个方面开放。一个是对西方发达国家的开放;一个是对苏联和东欧国家的开放;还有一个是对第三世界的开放。”从扩大对西方的开放到“一带一路”建设,中国逐步形成全面开放新格局。 

  (五)从“放管服”到治理体系和治理能力现代化 

  扩大对外开放、推动体制创新是一条最重要的发展经验。对外开放40年,中国引入了外来市场经济理念、理论和实践,引入了国际先进资源、要素和产品,引入了外来竞争压力、挑战和激励,推进了政府职能改革、调整和转变,是一个最重要的变化。政府职能从简政放权转变到市场监管,再进一步转变为公共服务,构建基于法治的治理体系和促进治理能力现代化,是一项仍没有完成的重要使命。 

  二、对外开放中制造业发展的经验教训 

  (一)以“三来一补”和加工贸易起步 

  当今世界上有欧洲、北美、东亚三大生产体系,构成了三足鼎立的世界经济格局。其中,东亚生产体系又有两种不同的生产模式:一种以台港澳企业为代表,其特征是以代工、贴牌方式参与国际工序分工,嵌入跨国企业全球供应链的生产模式;另一种以日韩企业为代表,其特征是依托自主常识产权、自主品牌、自主营销渠道参与国际产业间和产业内分工,以独立自主的方式参与国际交换和竞争的生产模式 。 

  改革开放初期,中国发展市场经济的第一桶金是台港澳投资企业用“三来一补”的方式送来的(见表1)。一方面,在改革开放起步最困难的初期,台港澳企业带来了市场经济的生产方式,创造了大量就业,加快推进了中国农村剩余劳动力向非农产业和城市转移的进程(见表2)。另一方面,台港澳企业无意中也送来了代工、贴牌的小经济体生产模式,这种生产模式的局限性也在某种程度上制约了中国生产网络的转型。从表2的数据可以看到,加工贸易方式(这种贸易方式是以外资企业为主、以参与工序分工为主、以全球价值链低端产品为主)创造的就业机会在2006年达到峰值,以后出现逐年下降趋势。这与2005年7月中国重启人民币汇改,启动了人民币快速持续升值周期有直接关系。同时也与2007年6月中国发布新的劳动合同法,推动农民工的最低工资水平快速持续上升有密切关系。这清楚地说明,成本驱动型外商直接投资以及加工贸易方式对人民币汇率、工资水平等有很高的敏感性。随着中国要素价格、生态环境标准和规制要求越来越高,加工贸易占比下降以及成本驱动型外商直接投资对外转移是大势所趋。 

  在改革开放初始阶段,这种以境外投资企业为主、代工贴牌为主、低端加工组装为主的加工贸易方式不但获得迅猛发展,而且在比重上超过了以本地企业为主、自主生产体系为主、低端制造为主的一般贸易方式,这种趋势一直持续到2008年。从表3的数据可以看到,中国加工贸易出口/一般贸易出口的比例,从1981年的5.44%很快上升到1993年的102.4%、1999年的140.12%。到2008年,仍保持101.85%的比例。 

  (二)加工贸易对中国经济的影响 

  1.中国加工贸易主要完成低端加工组装工序和环节。作为加工贸易主体的外资企业在全球配置产品的价值链,不可能将高端技术工序和环节配置在中国。加工贸易整体的技术外溢水平不高,从而挤压了中国企业在全球价值链的分工地位。 

  2.加工贸易方式加剧了区域发展不平衡。由于加工贸易方式对综合物流成本比较敏感,其区位主要选择在产品外销的综合物流成本低、投资效率和便利化程度高的东部沿海地区。 

  3.加工贸易方式聚集了全球贸易顺差。在一段时期,中国加工贸易顺差达到了贸易总顺差的200%以上。今天中国对美形成巨额贸易顺差,实质上是全球部分贸易顺差转移到中国的结果。国际比较研究发现,及时配套产业政策,对加工贸易政策进行调整,促进产业结构实现本地化转型升级,是十分重要的。 

  4.加工贸易方式在空间上高度集聚。研究发现,2005年,上海松江出口加工区和江苏昆山出口加工区进出口总值占全国出口加工区进出口总值的66.5%。加上上海漕河泾、江苏苏州工业园和浙江杭州三大出口加工区,这5大出口加工区的当年进出口值已占全国总值的90%。 

  5.从市场看,“两头”在外。委托方负责/控制出口市场,中国境内企业参与和承担整个生产制造过程中的某个或若干个工序/工艺的作业。由于加工贸易的主体是境外投资企业,龙头是全球大跨国企业,本地企业的代工贴牌很难上升到全球价值链的中高端水平。 

  (三)加工贸易和招商引资是“双刃剑” 

  加工贸易属于小经济体的生产和贸易方式,而不是大国生产和贸易主流方式,为什么会持续这么长时期? 

  问题之一,加工贸易事实上形成了路径依赖和锁定效应。加工贸易出口额持续大于一般贸易,代工贴牌的生产和贸易方式持续大于依靠自主常识产权、自主品牌、自主营销渠道的生产和贸易方式,中国依赖境外资本发展低端产品和服务的成本驱动型发展方式一直持续到2008年。 

  问题之二,民营企业、中小企业、草根经济等内生增长因素的成长是一个生态系统自然的发展过程,增长非常缓慢。一方面是培育内生增长速度较慢,另一方面是招商引资见效快。在政绩激励下,中国各级地方政府更加倾向于靠招商引资发展经济。中西部内陆地区培育内生因素和招商引资都很困难。 

  问题之三,中国技术发展路径始终在依赖引进拿来主义还是立足本土自主创新之间徘徊。拿来主义和山寨抄袭成为“干中学”的两种阶段性现象。2012年以来世界科技创新形势发生重大变化。尤其是美国近年来不断挑起贸易战、创新战,将加速推动中国的自主创新。 

  事实上,加工贸易的顺差、就业和收入都是跨境转移来的,代工贴牌很容易在短时间内形成规模生产、规模贸易、规模就业。这尤其符合主管部门对外贸、外资、外汇、外经的业绩考核要求,符合高速增长阶段地方政府的政绩导向要求。当时,对外开放和国内发展“两张皮”也加剧了这种局面的长期延续。 

  这种贸易方式长期持续主导的代价是什么? 

  一是形成了事实上的“血汗工厂”。据调查,1995-2005年的10年间,珠江三角洲等地的农民工名义工资只增加了几十元钱,名义工资增长率显著低于同期的通胀率。农民工是靠无休止的加班,赚取加工费寄回老家。2005-2008年,随着人民币汇率升值,新《劳动合同法》出台,国内开展以去产能、减顺差、上档次为主要内容的结构调整,才开始大幅提高国内要素成本。 

  二是海关特殊监管区域遍地开花。伴随改革开放进程,出口加工区、区港联动、保税区、保税物流园区等综合保税区遍地开花。一方面,这促进了中国对外开放。另一方面,由于管理问题而占用了大量的财政、土地和行政资源。新形势下,这些海关特殊监管区域未来的功能是什么,尤其是中国特色自由贸易港的发展方向是什么,需要深入系统研究。 

  三是外向型模式积累了规模巨大的外汇储备资产 。中国积累了巨额的对外净资产,但给国家和人民创造的投资净收益是负值。一方面,在经济全球化和信息技术革命背景下,中国扩大加工贸易方式和引进全球供应链的开放政策必然积累巨额贸易和投资顺差。另一方面,中国在较短时间内积累了峰值规模近4万亿美金的储备资产,如何多元化管理和运用,没有做好充分准备。客观上,这既成为全球经济失衡的原因之一,又没有造福于本国企业和人民。 

  (四)从加工贸易转向自主生产的路径选择 

  改革开放以来,广东加工贸易方式转型发展有三种不同的模式:一是以深圳为代表的特区模式;二是以佛山为代表的自主和内生增长模式;三是以东莞为代表的招商引资和代工贴牌模式。 

  这三种模式中,深圳最早从加工贸易方式转向自主生产和创新发展模式。经济特区的体制创新优势为深圳带来了要素创新效应,即全国甚至全球优质人才、资源和要素向深圳集聚,形成了深圳在制度上的先发优势。一方面,体制创新先行先试,较容易在一些综合物流成本和全球供应链管理具有区位优势的沿海区域形成优质要素、人才和产业的集聚效应,逐步构建创造性模仿、国际化经营、全方位合作等更高层次的自主生产体系。另一方面,扩大对外开放使这些区域可以更好地利用国际资本市场、全球采购网络、现代化基础设施的高效率和便利化,形成要素创造效应。当前,深圳面对的问题是如何在推动高质量发展、建设现代化经济体系、探索治理体系和治理能力现代化过程中成为排头兵。在这个探索过程中,深圳传统的模式和创新活力成否成功转型,很大程度上取决于深圳如何进一步加强开放合作,打造一流大学、一流科研院所、一流关键共性技术和公共技术支撑体系、一流创新型企业、一流直接融资体系,通过开展全方位国际合作,构建新型要素创造体系。 

  加工贸易方式转型的另一个方向是形成自主生产体系,代表性模式是佛山。当时佛山民营企业的代工贴牌“干中学”过程发展到了一定阶段,加工贸易方式逐步转向自主生产体系。民营中小企业作为主体,从全球价值链低端产品做起,逐步形成低成本竞争优势。通过一般贸易或内销方式进入国际和国内市场。随着中国经济从高速增长转向高质量发展阶段,佛山等地的民营中小企业转型会遇到很大困难,缺技术、缺人才、缺资金、缺品牌、缺渠道、缺转型的经验和能力。为了使得民营中小企业从全球价值链低端转向中高端,佛山开始推动新一轮招商引资,试图引进高技术服务业、制造业和全球化人才,促进传统制造业与之合作,完成从游击队到正规军的转型。 

  第三个方向是继续沿着招商引资、代工贴牌、产品行销全球的路径依赖向前发展,形成台港澳投资企业为美欧投资企业代工或贴牌,本地企业为台港澳投资企业代工或贴牌的加工贸易生产链。本地企业比台港澳投资企业的分工档次更低。民营企业参与工序分工的比重普遍不高,存在内外产业隔离的现象,如广东的东莞模式。目前,东莞模式也在转型。一是打造松山湖自主创新示范区,培育内生性、自主性、本地化的供应链生产体系。二是培育裂变中子源基础研究集群,逐步形成基础研究、基础应用研究、开发试验研究、共性技术和公共技术研究支撑体系。三是引进HUAWEI等科技创新型龙头企业、华科东莞研究院等机构,形成境内、跨境、境外一体化的全球创新网络。四是构建新型加工贸易转型基地,通过激励加工贸易供应链的高端增值服务本地化,形成扎根本地的新型加工贸易产业体系。五是培育本地创新型企业集群。 

 

 

   编辑: 国家发展和改革委员会学术委员会秘书长 张燕生  新莆京投注网站: 《中国经济报告》2019年第1期 

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