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强监管是新时代水利改革发展的主调

2019-02-11 06:29

  鄂竟平部长指出,我国治水主要矛盾已经发生深刻变化,从人民群众对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足之间的矛盾,转变为人民群众对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足的矛盾,强调“强监管一定会是今后水利改革与发展的主调”。深刻理解和准确把握这一科学论断,有助于大家更加自觉地转变治水思路,有助于大家更好地推动新时代水利改革发展。

  一、强监管是新时代水利改革发展的必然要求

  解决当前复杂的新老水问题,必须全面强化水利行业监管。改革开放40年来,我国经济实现了年均9.5%的高速增长,经济总量跃居世界第二,GDP占全世界的15%左右。但是长期以来高投入、高消耗、高排放、低产出带来了一系列资源、环境和生态问题,水资源短缺、地下水过度开采、河湖湿地萎缩、入河湖废污水超标准排放、水污染事件频发等水问题越来越突出,这些问题日益成为经济社会可持续发展的瓶颈制约,甚至影响到我国社会主义现代化建设的进程。深入分析这些问题产生的根源,既有经济发展方式粗放和一味追求GDP数量增长等原因,也有治水过程中对社会经济关系调整不到位、行业监管失之于松、失之于软等原因。进入新时代,适应经济新常态和绿色、协调新发展理念要求,满足人民日益增长的对美好水资源水生态水环境的需求,必须把强化水利行业监管摆在突出位置,有效调整人的行为,纠正人的错误行为,促进发展方式和用水方式转变,统筹解决复杂而突出的新老水问题。

  让最严格管理制度真正严起来,必须全面强化水利行业监管。为解决水资源供需矛盾突出、河湖管理薄弱等问题,近年来,党中央、国务院先后做出了实行最严格水资源管理制度、河长制湖长制等重大决策部署。全国各地已出台了最严格水资源管理三项制度、划定了四条红线,建立了省、市、县、乡四级河湖长,有的地方甚至还延伸到了村。但从实施成效上看,一些地区水资源总量控制红线和效率控制红线不够严格,一些行业的用水定额仍然偏高,一些新建城市、产业基地和开发园区的取水许可、水资源论证不够规范,以水定城、以水定地、以水定产、以水定人落实不到位;河湖水域岸线监管仍存在不少薄弱环节,非法采砂屡禁不止,乱占、乱堆、乱建等危害河湖健康的行为在一些地区还比较突出,河湖面貌与百姓期盼之间还有差距。习大大总书记强调“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”落实好总书记和中央的决策部署,使“最严格”真正严格起来,就必须大力强化水利行业监督管理,通过强监管让最严格制度长牙,使控制红线带电,形成不可越雷池一步的硬约束。

  建立科学的水治理体系,必须全面强化水利行业监管。水治理体系和水治理能力现代化,是新时代水利改革发展的重要目标,其核心是水治理体系。科学的水治理体系,既要有完备的水治理制度,又要有良好的制度实行能力,二者缺一不可。伴随着我国推进依法治国,一大批水法规相继出台,各项水事活动基本有法可依。但相对于水法规制度体系而言,大家在水治理机制构建和制度实行上,在依法治水、贯彻实行党和国家有关涉水政策措施上,还存在着不少薄弱环节和突出短板。当前我国面临的诸多复杂水问题,从形式上表现为水危机,本质上却是水治理的危机,突出反映在水治理的实行能力和实行效果与目标要求有差距,表现在水治理体制机制与“调整人的行为、纠正人的错误行为”的治水思路不适应。因此,应对水治理危机,必须转变治水思路,进一步健全水法制和体制机制,特别是要建立起强有力的水利行业监管体系,推动水治理体系和水治理能力现代化建设。

  二、从理论上认识水利行业强监管的科学内涵

  改革开放40年快速发展过程中,我国不断借鉴吸取国外先进管理理念和做法,丰富和发展了一系列符合国情的社会主义经济和管理理论。从这些理论出发认识水利监管问题,有助于大家深刻理解水利行业强监管的科学内涵,准确把握水利行业强监管的目标方向、内容领域、途径方式。

  从政府规制学说出发,有助于大家认清新时代水利行业强监管的目标方向。政府规制是指政府通过制定规则对个人和组织的行为进行管制或监管,目的是提高效率、维护安全公平和保护资源生态环境,包括对进出市场、商品服务价格等进行监管的经济性规制,还包括对危害社会安全和环境行为等进行监管的社会性规制。长期以来,大家十分重视经济性规制,对社会性规制重视不够,突出表现在食品质量卫生、环境保护、安全生产等方面,尤其是对人民日益增长的美好水资源水生态水环境需要重视不够。从理论和实践上看,这既是人民群众反映最强烈、诉求最集中、愿望最迫切的领域,也是当前水利社会规制、监督管理最为薄弱的环节。从问题导向出发,加强行业规制、强化行业监管的目标方向,就是要积极回应群众热点诉求和迫切愿望,强化河湖监管、取用水监管、水环境水生态监管、水工程安全生产和运行、行业自身监管等社会性规制,千方百计满足人民群众对美好的水资源水生态水环境需求。

  从公共管理职能理论出发,有助于大家理解水利行业强监管的内容领域。公共管理职能是政府对社会公共事务依法进行管理的职能。经过几十年的发展和转变,适应当代我国社会主义市场经济体制改革的需要,政府公共管理职能逐步扩展为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护五大方面。全面履行好水利公共管理职能,解决目前日益突出、复杂的水资源水生态水环境问题,需要紧紧围绕五大职能强化水利行业监管,一是强化水资源总量和效率的双控作用,倒逼经济发展方式转变、产业结构优化升级、城市化合理发展,促进以水定产、以水定地、以水定城、以水定人;二是综合运用多种手段规范涉水行为,强化取用水、涉河湖、移民、突发事件等领域的监管和利益调节;三是不断增加水利公共产品的有效供给和城乡共享,明确权责关系、创新治理方式、提升服务质量;四是强化节水、环境、技术、安全等市场准入标准,健全水权交易市场,强化水利市场建设和运营市场监管,完善水利市场秩序;五是围绕人民群众对美好生态环境的需要,加强水资源水生态水环境监管,推动河湖长制从有名到有实转变,提升河湖质量,还人民群众河畅、水清、岸绿、景美的良好生态环境。

  从公共产品外部性理论出发,有助于大家找到水利行业强监管的途径方式。经济学认为,由于外部性存在,会产生过度利用公共资源的“公地悲剧”。水利具有明显的公共产品特性,其外部性特点也比较突出,容易发生水资源过度开发使用、地下水超采、河道乱建乱采等“公地悲剧”。防止“公地悲剧”的发生,一要依靠水权、水价、水资源税(费)等经济手段来弥补外部性成本,形成完善的供求机制和竞争机制,解决水资源短缺、地下水超采等突出问题;二要健全水法制和管理体制机制,通过行政、法治等手段,形成健全的水利行业责任追究体系,加强全方位的政府监管,调整和纠正水环境污染、水生态损害等一系列负外部性行为,引导、约束各类组织和个人在法律范畴内行使权力、开展活动。

  三、从实践上开展新时代强监管的创新探索

  时代是思想之母,实践是理论之源。强监管是新时代水利改革发展的一项崭新命题,只有勇于创新探索,才能全面提升水利行业强监管的能力,闯出一条适合新时代要求、有效解决新老水问题的新路子。

  牢牢把握好水利改革发展的主调。水利行业强监管是新时代水利改革发展的主调,必须始终牢牢把握好这一基本点,依靠强监管推动水利工作纲举目张、执本末从。既要为用水主体创造良好的条件和环境,又要有效监管用水的行为和结果;既要致力于完善用水和工程建设信用体系,又要重视对其监管体系的建设,维护合理高效用水和公平竞争秩序;既要建立并严格实行规范的监管制度,又要不断开拓创新,改革发展新的监管方式和措施;既要实施水利行业从上到下的政府监管,又要推动水利信息公开,充分发挥公众参与和监督作用。

  建立健全水利行业强监管的标准规范。建立全方位的监管体系,大幅提升水利行业强监管的能力和水平,首要的是制订出一整套调整人的行为、纠正人的错误行为的标准规范。要健全涉水行为标准规范,根据流域、区域自然条件及经济社会发展状况,突出水资源水环境承载力的约束,建立和完善取用水、节水、水域岸线利用等标准规范体系。要加快完善水法律法规体系,将非法采砂、破坏水域岸线、严重破坏水资源等行为纳入刑法约束,针对各类违法行为要形成足够的震慑力。

  全面强化水利行业监管责任。强监管的本质是强化责任落实。按照江河湖泊、水资源、水利工程、水土保持、水利资金、行政事业工作等领域的监管要求,以问题为导向,以整改为目标,以问责为抓手,从国家到地方,从水利部机关到流域机构、部直属单位,建立起一套政府积极作为、水利上下互动、行业内外互馈、社会公共参与、考核问责高效的监督管理机制。国家层面,水利部形成综合监督和专业司局监管相结合的监管机制;流域层面,流域机构同步强化监管职能,发挥协调、引导、监督、监测等重要作用;部直属事业单位,积极做好强监管的各项支撑;地方省、市、县三级水利部门适应行业强监管要求,形成水利行业齐心协力、同频共振的监管格局。

  创新水利行业强监管的手段方式。加强信息共享和资源整合,合理运用执法、飞检、暗访、群众举报、督查等多种手段和方式,全面加强行业监管。完善对取水、河道管理、入河排污、水土保持等相关涉水事项的联合执法检查机制,确保监管协同有效;完善河湖日常巡查制度,利用高科技手段实现对重点河湖、水域岸线、水土流失的动态监控。健全行政执法与刑事司法衔接机制,确保对各类违法行为严格追责。建立水利督察制度,按照“围绕中心、突出重点、过程监控、关注结果”的原则,加强重点事项的督办工作。强化群众举报和反馈机制以及第三方评估机制,完善水利信息公开制度,充分发挥社会监督作用。

  (编辑:张旺 王亦宁 编辑单位:葡京娱乐网站599588com)

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