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国务院将出台PPP条例规范发展 水利实践探路前行

2018-12-05 07:28

  国务院办公厅日前明确今年年底前制定出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作(PPP)条例,国家发展改革委、财政部正在配合司法部抓紧起草,财政部也在酝酿出台规范发展实施意见,推广清单式管控,对PPP适用范围做出限制。这将对PPP项目的规范实施和常态化推进产生积极影响。

  2014年以来,在中央支撑政策的大力推动下,采用PPP模式吸引社会资本参与工程建设运营的水利项目日益增多,对加快水利建设进程、提高水利管理效率和服务水平、加快完善水安全保障体系发挥了重要作用。

  水利PPP项目在快速发展中,从政策红利的释放到试点项目探索,经历了哪些发展阶段,又有哪些特点? 

  政策红利持续释放 

  发展路径逐步显现 

  2015年3月17日 

  国家发改委、财政部、水利部联合发布《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》,对新建项目要建立健全政府和社会资本合作机制,鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营。

  2015年5月 

  国家发改委、财政部、水利部再次联合发布《关于开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作的通知》,确定黑龙江奋斗水库、浙江舟山大陆引水三期、安徽江巷水库等12个重点水利工程为国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点项目。  

  2016年8月和10月 

  国家发改委、财政部相继印发了《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》,明确了政府和社会资本合作部门职责分工。

  2017年12月 

  国家发展改革委、水利部联合印发《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南(试行)》,规范社会资本参与重大水利工程建设和运营操作流程。

  各地结合水利项目特点,按照“依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益、积极稳妥”的原则,推进水利项目PPP工作。

  从运作方式来说,目前多采用BOT模式。从项目实施机构来看,一般由地方水行政主管部门或水利投融资平台承担。从社会资本投资方来看,主要以具有相应施工资质的国企为主,也有社会资本方与具有相应施工资质的单位组成联合体中标。

  从付费的方式来看,对于防洪、水环境整治等公益性项目,主要采用政府购买服务的方式,有的地方把土地开发项目和水环境整治项目打捆,通过整治后土地升值获得的额外收益补偿开发商的建设成本;对于具有一定供水、发电收益的准公益性项目,多采用使用者付费结合政府补贴的方式,有的地方将项目经营性部分剥离出来,经营性部分采用BOT方式,公益性部分采取政府购买服务的方式。

  从特许经营的期限来看,主要根据工程使用年限、投资回收期等综合因素确定,一般不超过30年;但对于投资规模大、回报周期长的水库等,可延长至30~50年。

  在库项目不断攀升 

  综合治理模式居多 

  仅以河道水环境治理PPP项目为例,在财政部PPP中心项目库中搜索,截至2018年7月,财政部入库PPP项目总计7595个,其中水利建设与生态建设和环境保护类项目951个占全部入库项目总数的12.52%。目前财政部入库河道水环境治理PPP项目共131个,总投资额达到2259.18亿元,其中,国家示范项目44个,投资额为842.93亿元 

  2018年5月,我国PPP项目平均落地率为49.25%,而河道水环境治理PPP项目实行阶段占比达到69.47%,显著高于平均落地水平。河道水环境治理PPP项目回报机制主要集中于政府付费与可行性缺口补助。131个河道水环境治理PPP项目,有97个项目运作方式集中于BOT方式,占比高达74.05%现有的河道水环境治理PPP项目以新建项目居多,以截污处理及生态修复等建设工程为主。

  河道水环境治理类PPP项目投入金额偏大,5亿元至20亿元项目占比最多,甚至还有30亿元以上项目。传统的河道水环境治理采取单一治理模式,项目投资规模小。而目前综合治理更多采取整体打包治理模式,建设子工程多,采购任务重,项目投资资金需求加大。

  河道水环境治理类PPP项目合作期限类中,10年至15年数量最多,占比达到35.88%,30年以上的仅有3个。合作期限设置短的原因大致有两点:第一,为保证项目合作期内的风险可控,PPP项目合作期限不应设置过长;第二,期限过长,易出现新技术无法替代旧技术的窘状。

  案例分析 

  陕西南沟门水利枢纽工程项目

  项目概述 

  陕西南沟门水利枢纽工程由南沟门水库和引洛入葫工程组成。项目建成后,年均可供水1.2亿立方米,可有效解决制约延安南部经济社会发展的水资源瓶颈问题。同时,年可利用供水发电约800万度,有效提高水资源利用效率。 

  项目概算总投资19.21亿元,为解决项目建设资金问题,延安市于2009年批准成立延安水务投资建设有限责任企业,作为政府投资主体,与陕西延长石油投资有限企业和华能国际电力开发企业按40%∶30%∶30%比例出资54540万元资本金,组建延安南沟门水利枢纽工程有限责任企业作为项目法人,负责南沟门水利枢纽工程建设运营管理。银行贷款由项目企业的三方股东按40%∶30%∶30% 比例担保。

  主要亮点 

  一是采用“资本金+担保贷款”的模式解决资金缺口。项目使用社会投资经营主体的自有资金和担保贷款,替代了部分财政出资,解决了资金缺口问题。 

  二是通过竞争性谈判择优选择社会投资主体。考虑项目资金需求量大且具有较好的财务收益,当地政府邀请多方投资主体进行洽商谈判,采用竞争方式择优与社会投资主体签订了合作以及项目投资运营协议等。

  三是完善法人治理结构提高经营管理水平。项目由三方股东按企业法要求组建,完全按照现代企业模式运行,建立了较为完善的法人治理结构,在项目建设管理、运行管理、产品服务中均严格制定有关规章制度、技术标准等,不仅可以有效保障投资者权益,同时也有助于提高工程建设运营效率,保障工程顺利建设和安全运营。

  四是通过各投资方优势互补推进项目顺利进行。政府投资主体在项目前期工作中积极发挥协调作用,确保了项目建设前期工作的顺利推进。陕西延长石油投资有限企业、华能国际电力开发企业等企业发挥资金优势,确保资本金和银行贷款足额到位,同时又作为用水需求主体,在项目建成后得到了充足的供水保证。

  新莆京投注网站:中国水利报《PPP规范发展的水利实践》

  经济参考报《PPP条例将出 防止地方变相举债》

  中国水利网综合整理

  责任编辑:罗景月

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